存款保险：安全保障与道德风险并存

　　近日，《存款保险条例(征求意见稿)》开始向社会征求意见。而在此之前，存款保险制度已经酝酿了21年。在金融市场化改革的大背景下，存款保险是必然制度保证。推行存款保险制度后，“银行不会破产”的认识将被修订，金融市场的活力也将被进一步释放。无论对大银行还是小银行，机会和风险都是并存的，持续的安全监控，才能最大限度地规避可能出现的危险。

　　11月30日，中国人民银行起草的《存款保险条例(征求意见稿)》正式发布。这一制度的实施，将意味着我国商业银行的三十年重建史进入了新的篇章。

　　存款为何需要保险？

　　所谓存款保险，就是指商业银行由于资不抵债等原因倒闭、不能向存款人全额返还存款时，由特定基金对存款人进行支付，而资金源于各家银行之前交付的保险费等渠道。

　　从法律上讲，在存款人将资金交付给银行后，资金所有权就归于银行。存款人所拥有的只是对相应存款金额的债权，即银行向你借了那么多钱。借钱自然要付利息，借的时间越长，利息也越多。所以定期存款利率比可以随时取用的活期存款利率来得高。如果你存进银行的资金所有权仍然属于你的话，你就不仅拿不到利息，还得付保管费给银行。例如，如果不是把钱存入银行账户，而是放入银行提供的保管箱，就属于此种情形。

　　而银行向存款人借钱后，自然也有权使用相应资金，如发放贷款。如果能成功收回贷款及其利息，银行就能获取利润并发放存款利息等。但市场有风险，如果银行经营不善或经济周期下行，整笔整笔的贷款发生了坏账，则银行不仅无法获利，连本金都可能被侵蚀。当银行的债主即存款人到期要求支付存款时，银行就会出现资不抵债的窘境，甚至破产。

　　商业银行固有的风险经营模式也增加了存款保险的必要性。除了自有资本外，银行的主要资金融入是向存款人借钱，期限不超过五年，而主要的资金融出是发放贷款，期限往往有几十年。“短存长贷”的结构意味着银行不得不常年进行“四个坛子，一个盖子轮流用”的资金轮换操作。这并不是银行搞欺诈，在管制较严的中国，也大体上允许银行每借入4元(吸收4元存款)，就借出3元(发放3元贷款)。但银行借出的钱不能随时索还，存款人却能随时取款，包括提前支取定期存款。这样，一家银行即便放贷业务欣欣向荣，也可能由于存款人超出预期的集中“挤兑”而瞬间出现破产之虞。

　　一家银行因为挤兑倒闭后，很多银行又会遭遇连锁反应，在滚雪球般的挤兑潮中一并遭殃，从而产生全局性的金融风暴。其中的原因一是被挤兑的银行会去其他银行提取自己存在彼处的同业存款，二是一家银行由于被挤兑而倒闭的话，其他银行可能会损失存在该行而尚未提取的同业存款。在商业银行经营中，最大的梦魇就是这种所谓“自我实现的预言”，如果大家都预期一家银行要垮，而争相去提取存款，那么它必然垮。而如果大家不这么预期、不去挤兑，银行一般也不会垮。

　　故而，如果不想急剧提高个人和企业贷款的成本，我们就必须容忍银行的这种负债经营模式中的风险，但我们又必须防止存款人因为恐慌等非理性因素造成银行的骨牌式倒闭。经过多年探索，西方国家总结出了存款保险的办法，并已经推广到了几乎所有的市场经济国家中。

　　是时候推行存款保险了

　　其实存款保险在我国也不算是一个新话题。自从1995年《中国人民银行法》和《商业银行法》分别施行，国家开始实现商业银行的政企分离以来，这一直是银行领域一个必须解决的事由。只不过之前银行一直被看作是国家机构的延伸，无所谓破产风险。本世纪初四大国有银行为准备上市而进行改造时，其账面资产已经不足以支付债务，在技术上已经构成破产。但广大储户对此情绪稳定，显然就是由于有国家信用兜底。

　　不过最近十年来，商业银行市场化、股份化改造的力度明显加大。五大行都实现了海外上市，股东包括进了外国投资者。由于接受了《巴塞尔协议》等国际规则的约束，现在国有大银行在资本充足率等确保安全性指标上表现稳健。但值得注意的是各类小银行包括外资银行纷纷涌现。甚至纯私有民营银行在神州大地的重现也指日可待。它们为金融服务的多样化注入了活力，但也会有更大的经营风险性。鉴于其所有制结构，由市场化机制来解决问题将更合适，故而存款保险制度可谓箭在弦上。

　　小银行或将获益更多

　　虽然一般百姓现在对“银行可能倒闭”的风险可能还没什么强烈认识。但也不是毫无感知。今年3月可能由于当地担保公司老板跑路，江苏射阳县农商银行无端遭遇数千民众排队取钱。11月民生银行武汉分行又由于被传破产而引来民众挤兑。

　　这两件事虽然是虚惊一场，但在银行业市场化增强，特别是银行设立门槛降低、利率自由化的未来，银行倒闭绝非不会发生。因此，如果没有存款保险制度，那么审慎选择银行、避免一旦银行倒闭自己血本无归，就成了存款人需要关心的事情。在存款利率未充分放开的情况下，“钱存在你那里安全么，你赔得起么”的疑问可谓是小银行不能承受之重。

　　然而，存款保险制度却为小银行大大消弭了这些风险。按照现行标准，只要在这家银行在国内各分支机构的存款累计不超过50万元，那就颗粒无忧，小银行就变得基本上跟大银行一样安全了。而对小银行及其股东和职工而言，虽然倒闭风险并没被完全消除，存款人仅仅因为自家是小银行而无缘无故地闻风而动来挤兑的风险也基本消除了，对于小银行吸引股权投资者和人才都有好处。

　　而且小银行不光是有机会和大银行“站在同一起跑线”上，其甚至能借之获取一定的竞争优势。小银行网点少，吸收存款相对困难，所以给的利率一般略高于大银行。现在由于中央银行维持了对存款利率上限的管制，所以小银行的利率要高也高不到哪去。但在未来利率自由化的背景下，小银行的存款利率或许能比五大行之类高到让你心动“要不要存款搬家呢”的地步。

　　本来，如果没有存款保险制度的话，理性的储户会盘算：小银行的存款利率虽然更高，但是安全性却值得担心。而在存款保险制度下，低于50万元的存款放哪家划算，就成了一年级小学生就会的比大小游戏。只要你愿意跑腿，把存款挪到利率更高的小银行里可谓百利无害。近日传出五大行前所未有地开始筹划把存款利率涨到央行设定的上限，恐怕和存款保险这一重新划出的“同一起跑线”不无关联。虽然银行之间核心竞争更多地在于放贷和中间业务，但在存款利率上如此“竞争”，对存款人自然是好事。

　　存款保险制度下的道德风险和逆向选择

　　可是问题来了，天上不会掉馅饼，银行自家不种钱。小银行允诺了存款人更高的利率，意味着背负着更多的债务。小银行虽然经营可以更灵活，却并非天然地更能赚钱。如果祸不单行，贷款那一头的生意不顺，就可能无力支付那么多的存款利息。本来，一家企业倘若赚不到钱甚至亏本破产，那就是投资人活该倒霉。资本市场上的所谓高收益债券又叫垃圾债券，就是这个道理。因为只有信用级别低的企业才需要高息借债。你希望通过投资来获取“高收益”，就要冒买到“垃圾”的风险。但在商业银行存款这个微观领域，却因为迫于金融系统性风险的压力，出现了反市场逻辑的安排。即人们可以在50万元的限额内尽情地向愿意支付最高利率的借款人(银行)放债，而一点不担心资金损失的风险。反正出了问题，由市场共同的保险基金来承担。而且这个兜底的范围不光是本金，还涵盖了倒闭银行曾经许诺的高额利息。

　　所以，存款保险不无可能带来道德风险和逆向选择的问题。所谓道德风险，就是说一个人如果只承担其行为造成的好处，却不完全承担其行为造成的坏处，其就会不惜进行冒险。有了存款保险托底，银行就可能更少顾忌、更方便地吸收存款，再向高风险的高利率项目放贷。而存款人反正本息无虞，也不会关心银行的经营是否稳健。

　　这样，至少部分银行之间就会出现一种劣胜优汰的风潮，即不是就经营的潜在成本与收益进行权衡，而是采取激进的、可能影响金融安全和效率的做法。一家小银行这么做，固然不会直接威胁到工商银行这样的巨无霸，但却会对同一地域的同规格银行，即其主要竞争对手，产生不利。

　　此外，即便有存款保险，一家银行倒闭还是会带来负面影响。企事业单位由于只能开立一个基本结算账户，故难以在不同银行分散存款。来自其他金融机构的同业存款和银行自售的理财产品也不受存款保险保护。如果是银行代卖，购买人是和第三方签约的话，则与银行经营好坏无关。更不用说市场恐慌情绪带来的不测结果。

　　存款保险的要义在于持续安全性监控

　　当然，面对这种普适性的问题，监管者并非束手无策。一个基本的路子就是存款保险基金不能只充当最后贴钱的金主，而是“名医治于病前”，防患于未然。像美国的联邦存款保险公司(FDIC)等类似机构都有一定的在事前对成员银行的公司治理进行干预的权力。此次《存款保险条例》征求意见稿也规定存款保险基金管理机构能与中国人民银行、银行业监督管理机构等建立信息共享机制，对投保机构存款的规模、结构以及真实性、报送的信息、资料的真实性进行核查，可对投保机构采取早期纠正措施和风险处置措施，并对不同投保机构收取基于经营管理状况的风险差别费率。有的甚至国家会公布不同银行的保险费率的高低，以体现不同银行的安全性高低。在那种模式下，存款人可以据之做出相应选择。但为了防止在敏感时期变动费率造成市场短期内过度反应，我国大概不会采取这种做法。

　　总之，存款保险是我国商业银行业进一步市场化、自由化的必经之途。其首要功能是防止银行业的系统性风险发生。这一制度客观上有利于小银行参与竞争，但也可能诱发一些风险性因素。故合理的对策是通过系统的制度安排来监测控制各银行的经营稳健性。虽然“银行倒闭了，存款还能有保障”听上去像是这个制度最大的优点。但避免银行由于存款保障而激进经营、增加保险兑付的现实可能性，同样极为重要。   ◎文/缪因知(中央财经大学副教授)