存款保险制助推金融改革迈入深水区

    存款保险制度至少有三方面的意义:对于存款人而言,可以获得财产性收益；对于银行而言,由于利差减少,利润下降,会倒逼银行进行金融改革,创新金融服务等；从国际社会来看,这是中国改革正式走向市场化的标志

    □本报记者廉颖婷

    酝酿了22年之久的存款保险制度终于确定。

    3月5日,提请十二届全国人大三次会议审议的政府工作报告提出:推出存款保险制度。

    存款保险酝酿超过二十年

    近日,全国政协委员、中国人民银行副行长潘功胜表示,国务院常务会议审议通过了《存款保险制度实施方案》《存款保险条例(征求意见稿)》,向社会公开征求意见工作已完成,制度出台前的各项准备工作已经就绪。

    事实上,早在1993年,建立存款保险制度就在《国务院关于金融体制改革的决定》中被首次提出。之后,央行曾数次上报方案但均未被批准。直至2013年,十八届三中全会明确提出“建立存款保险制度”。2014年,国务院总理李克强在政府工作报告中提出,将建立存款保险制度纳入当年重点工作范畴。

    所谓存款保险,是指存款银行交纳保费形成存款保险基金,当个别存款银行经营出现问题时,使用存款保险基金依照规定对存款人进行及时偿付。

    中国人民大学法学院教授刘俊海告诉《法制日报》记者,在以前大一统的国有银行体制下,银行唯一的投资者是国家,因此在当时,存款保险制度没有存在的必要,由中国政府提供银行业的隐形担保(隐形担保是指政府对企业的竞争失败和经营损失提供不言自明的担保)有其合理性。

    目前中国银行业已经形成了中资、国有控股、民营、外资等不同所有制的银行,同时,银行规模以及内控水平也有大中小和高低之分。在这种背景下,由中国政府来完全免费地提供隐性担保,导致其中一些非国有金融机构搭政府便车的行为,这对金融体系来说是不利的,因此,推出市场化存款保险机制有其必要性。

    存款保险是现代金融制度的关键要素之一,亦是金融安全网的三大支柱之一。金融安全网三大支柱包括监管部门的审慎监管职能、中央银行的最后贷款人和存款保险制度。

    “存款保险制度是未雨绸缪。”刘俊海说,建立存款保险制度有利于更好地保护存款人的利益,维护金融市场和公众对我国银行体系的信心,推动形成市场化的风险防范和化解机制,建立维护金融稳定的长效机制,促进我国金融体系健康发展。

    银行市场化退出将成可能

    刘俊海将金融安全网分为三个层面,即金融消费者的安全,金融体系的安全,公共利益的安全。

    随着利率市场化的推进和民营银行的发展以及国有银行商业化的推进,金融机构之间竞争加剧,很有可能出现个别经营失败、资不抵债的商业银行。

    “如果没有存款保险制度作为保障,经营失败的商业银行无法退出,将导致金融风险不断积累,引发银行信用风险,冲击金融体系。”刘俊海说。

    征求意见稿指出,存款保险制度将覆盖吸收存款的银行业金融机构,最高偿付额为50万元人民币,能够为99.5%以上的存款人(包括各类企业)提供100%的全额保护。

    在业内人士看来,存款保险制度具有四个特点:一是限额赔偿,最高50万元；二是强制投保,覆盖全部存款机构；三是差别费率,降低存款机构“道德风险”；四是覆盖面广,50万元赔付额度可以覆盖99.5%以上存款人的全部存款。

    对于限额赔偿最高50万元,央行的解释是,这是按同一存款人在单家银行所有存款账户合并计算。

    此外,有公众指出,超过50万元的部分由承接破产银行的机构来赔付,但是对于赔付比例征求意见稿并未明确指出。对此,央行的解释是,从国际经验看,绝大多数情况下,都是采取收购承接的方式,将存款转移到健康银行,实际上使所有存款人的存款都能得到100%的全额保障。

    参与存款保险制度征求意见稿修订的中央财经大学金融学院教授郭田勇告诉《法制日报》记者,以前存款人的存款安全是靠政府来兜底,随着银行业市场化、商业化的发展,政府不应该再承担兜底的任务。银行一旦出现问题,按照破产、清算的市场化程序退出即可。因此,存款保险制度的初衷,是为了避免银行系统性风险,保护公众的合法权益。

    预示金融改革将步入深水区

    存款保险制度一向被视为金融改革重要一步,不仅促使金融机构之间公平竞争,也是利率市场化的基础和前提。

    全国政协委员、中国建设银行行长张建国就公开表示,利率市场化改革已到了临门一脚的关键时刻,在推进改革的过程中,风险偏好变化与信用风险爆发的几率增加,需加快建立存款保险制度,防范系统性风险。

    受访专家均认为,存款保险制度推出的另一背景,是为民营资本进入商业银行领域和利率市场化创造了低风险的制度环境。

    随之而来的是,随着金融市场的放开,如民营银行的进入,国有商业银行的优势地位会被削弱,竞争必然会越来越充分,金融消费者的恐慌、挤兑或许会导致系统性金融风险,给存款人的利益带来危害。

    “存款保险制度的出台,不仅保护了存款人的存款安全,还让监管层无后顾之忧进入金融改革的深水区。”郭田勇说。

    在我国,商品价格早已市场化,但资金价格还没有完全市场化。武汉大学法学院博士李安安认为,这种矛盾导致中小企业融资难,而存款保险制度将把资金价格推向市场化。

    “存款保险制度至少有三方面的意义:对于存款人而言,可以获得财产性收益；对于银行而言,由于利差减少,利润下降,会倒逼银行进行金融改革,创新金融服务等；从国际社会来看,这是中国改革正式走向市场化的标志。”李安安对《法制日报》记者说。

    此外,刘俊海建议,在出台《存款保险条例》的同时,商业银行法也应作出相应的调整,以提高上位法依据。