农村集体经济组织成员资格认定亟待法制完善

　　改革开放以来，我国率先推进农村改革，使农村的面貌发生了巨大变化。尤其是近年来，各地都在积极地发展壮大农村集体经济，目的就是让广大农民切实富裕起来。“让广大农民平等参与改革发展进程、共同享受改革发展成果。”今年4月30日，习近平总书记在主持中共中央政治局集体学习时强调说。

　　各地农村集体经济经过一系列的改革发展壮大之后，如何让农民共同享受改革红利，如何进行利益分配，成了一个亟待解决的课题。中国商报记者近期走访广东等地时发现，部分农村集体经济组织成员资格认定标准不一导致出现了利益分配不公、激化矛盾等问题，个别地方甚至出现了以“村民自治”为由否定村民合法权益的现象。

　　现象：

　　是村民，却享受不到应有权益

　　“我的儿子在2011年就落户本村了，户口本和身份证上的地址都是本村的。但是，我儿子至今都没有享受到村民的资格和应有的待遇，村里的一分钱红利也没有得到。”广东省佛山市南海区大沥镇钟边胜南村村民桃戈(化名)对记者说。

　　据桃戈反映，1995年他非婚生育一子，取名小豪(化名)。因违反计划生育，桃戈缴纳了相应的社会抚养费。钟边村委会和胜南村对其作出了停止分红7年的处罚。

　　2011年1月20日，经南海区法院裁决，小豪的抚养权变更为桃戈，其户籍变更随桃戈入户。同年3月2日，小豪的户口正式随桃戈落户。桃戈说：“我本人多次向钟边村委会和胜南村反映情况，要求确认我儿子的胜南村集体经济组织成员资格，可一直都没有得到合理合法的解决。”

　　钟边村委会提供的一份书面“情况说明”显示：“胜南经济社决定于2011年11月17日召开党员、村民代表、社委成员会议，就桃戈儿子小豪入户胜南村成员一事进行投票表决，参加会议的有14人，其中反对票11张，弃权票3张，赞成票0张。”

　　虽是村民，却享受不了农村集体经济组织的红利。中国商报记者在调查中发现，小豪的遭遇并非个案。

　　无独有偶。同样是“户口迁入”的广东省湛江市霞山区石头村村民林强(化名)也有类似经历。事情要从1999年说起，这一年8月，经石头村村委会同意，祖辈一直在该村居住的林强从外地迁入石头村，户籍登记为石头村的常住农业户口。此后，林强一直在该村生产和生活，但石头村却没有给林强分配征地补偿费和其他生活补贴，林强也未享受其他社会福利待遇。2000年至2004年，石头村的一些土地相继被征用，有关单位已将征地补偿费支付给石头村村委会。之后，林强向村委会索要征地补偿费遭拒。

　　2005年12月18日，石头村村委会召开村民代表大会作出《关于从外地迁入石头村的居民工资福利问题的决议》规定：“根据本村的实际情况，1982年12月31日前从外地迁入本村的居民，参加过集体生产劳动，经过开荒垦地、分地耕地阶段，可与世居村民享受同等工资福利待遇；1983年1月1日后从外地迁入本村的居民，没有经过以上劳动开垦过程，不得享受工资福利待遇。”

　　根据该决议的规定，1999年从外地迁入石头村的林强，虽然是该村村民，却无法享受相应的工资福利待遇。

　　在不少地方的农村，有一个较为普遍的现象是：村里的女青年出嫁外地后，即便其户口不迁出本村，历史传统和现实生活均不承认“出嫁女”仍为本村的集体经济组织成员。其普遍的理由是：“出嫁女”在其出嫁后，不再在本村从事集体经济组织的生产经营，也不再履行集体经济组织成员义务，自然就不再享有本村的集体经济组织成员待遇。

　　记者在调查中发现，不少村民委员会持有这种观点：户口不是确定集体经济组织成员的标准。比如，浙江省乐清市虹桥镇东街村村民委员会认为：“现实中，许多户口属‘寄挂户’、‘空挂户’、‘自理口粮户’，以及因购房迁入和外来务工人员落户等，如以户口为标准认定集体经济组织成员，不符合当前社会实际。同时，集体经济组织成员也有别于村民的概念，两者在经济属性和权利范围上均不一致。”

　　中国法学会会员范红波指出，不少地方的法院已经判决了一些有关集体经济组织成员权益纠纷的案件，积累了一定的司法经验。在农村集体经济发展过程中，如何保障村民的合法权益，防止出现不公现象是一个亟待解决的问题，尤其要警惕以会议投票等形式上的“村民自治”为由剥夺村民合法权益。

　　调查：

　　组织成员资格认定“太任性”

　　我国宪法第8条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”

　　为了规范农村集体经济组织管理，不少地方“因地制宜”地出台了一些地方性法规，进一步明确了“农村集体经济组织”的内涵。比如，广东省政府制定的《广东省农村集体经济组织管理规定》第3条确定，“农村集体经济组织”是指原人民公社、生产大队、生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包括经济联合总社、经济联合社、经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等。

　　显然，《公司法》的“股份”概念被引入到了“农村集体经济组织”中。一些地方的农村试图借鉴《公司法》有关“股份公司”的规范模式来管理农村集体经济组织及其成员。据了解，在广东不少农村，农村集体经济组织成员在当地被称之为“股民”。

　　“只有‘股民’才能享受分红，但并不是所有的村民都是‘股民’。”广东省佛山市农业局一位官员说，是村民但不是“股民”，类似的特殊情况在当地还比较多。

　　如何解决是村民但不是“股民”的问题？中国商报记者走访时发现，不少农村的主要解决途径是“会议表决”、村规民约和章程。由于后两者也是经过“投票表决”才一致通过的，所以其实质上都是“会议表决”。

　　比如，在桃戈的儿子小豪能否获得“股民”资格的问题上，当地的做法就是“会议表决”。来自当地村委会的答复是，按照合作社章程办事，章程没有规定的，就开会表决。村里曾开会对桃戈儿子的“股民”资格进行表决，但没有得到通过。

　　在依法治国的大环境下，一些地方的村民走上依法维权之路，为讨要“股民”资格把村委会和村民小组告上了法庭。

　　今年3月16日，山东省东营市河口区人民法院作出的(2014)河民初字第1002号民事判决书载明：“被告某村委会辩称，村里与原告情况相同的有十几人，自2005年到2008年，每次在分配土地补偿款利息之前，被告都召开村民代表大会进行表决，一致同意不发放补偿款利息。”

　　今年3月11日，广西壮族自治区贺州市中级人民法院公开审理了一起集体经济组织成员权益纠纷案件，该院作出的(2015)贺民一终字第22号民事判决书显示，黄田镇下排村下排第九组辩称，其“通过民主方式，由各户代表开会讨论决定对集体取得的经营收入进行分配，体现了村民自治原则”。

　　中国商报记者调查发现，一些地方的农村在解决集体经济组织成员权益纠纷时，最常见的做法就是“会议表决”。一些地方政府部门在处理这种纠纷信访案件时，也习惯以“村民自治”为由而推卸责任。

　　对于超生子女是否认定为集体经济组织成员的问题，各地做法并不一致。比如，佛山市南海区大沥镇钟边村胜南经济社章程规定：“对违反计划生育的人员，按照《广东省人口与计划生育条例》和各级有关事实办法及村委会的计划生育公约处理。”而《广东省人口与计划生育条例》规定，对农村超生人员，“七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其他集体福利”。但是，对超生的子女的分红问题，该条例并未涉及，也没有禁止。

　　相比较而言，四川省成都市温江区的做法则很明确：“违反《计划生育法》的新生子女，按有关规定缴纳社会抚养费后，入户本集体经济组织的，确认为本集体经济组织成员。”

　　“同样是超生，为什么偏偏我超生的孩子分红就要开会表决，而其他村民的超生子女不需要开会表决就可以享受到分红？”据桃戈反映，当地的普遍做法是，凡是超生的“股东”，停止分红7年之后，其超生的子女就可以入户享受分红了。

　　据介绍，当地开会表决农村集体经济组织成员资格的做法，来源于广东省政府189号文件。据佛山市农业局上述官员介绍，早在2006年，广东省政府就以粤府令第109号文下发了《广东省农村集体经济组织管理规定》。2013年，广东省政府对该规定又进行了修订，并以2013年第189号文下发各地。

　　《广东省农村集体经济组织管理规定》第15条规定，户口迁入集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格。

　　经法院裁决，小豪的户籍变更随桃戈入户，属于“户口迁入”。按照上述规定，应当由集体经济组织成员大会表决确定其成员资格。据了解，钟边村胜南经济社成员有400多人。显然，该经济社于2011年11月17日召开的14人会议，并不是“成员大会”，这一点显然不符合《广东省农村集体经济组织管理规定》第15条“成员大会表决”的规定，也不符合其经济社章程第19条“经济社实行股东大会制”的规定。

　　据了解，容易发生集体经济组织成员资格争议的村民包括“外嫁女”、“上门婿”、新生子女、收养子女、违反计划生育出生的人、服刑人员、大中专在校生、服兵役人员等。中国法学会会员范红波分析说，由于一些地方的农村在认定集体经济组织成员资格时“太任性”，一些有争议的村民的“股民”资格得不到及时确认，他们就无法正常享受分红等权益，因此很容易激发矛盾。

　　呼吁：

　　撤销土政策 统一认定标准

　　究竟谁该来认定集体经济组织成员资格？如何认定这种资格？对此，中国商报记者掌握的资料显示，湖北、四川、广东、天津等地均有自己不同的答案，根本没有统一的认定标准，有的采取“村民标准”，有的采取“户口标准”，有的采取“村民会议标准”。

　　例如，《湖北省农村集体经济组织管理办法》规定：“凡户籍在经济合作社或经济联合社范围内，年满16周岁的农民，均为其户籍所在地农村集体经济组织的社员。”

　　而根据《四川省成都市温江区农村集体经济组织成员身份界定试行办法》，农村集体经济组织成员资格取得有3种具体方式：分为原始取得、法定取得和申请取得。

　　对于户口迁入的村民，天津市静海县的做法是，户口迁入本村并在本村长期生产、生活，且没有稳定非农职业或者稳定收入来源的，确定为农村集体经济组织成员。同样是户口迁入，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》，必须经过“成员大会表决确定其成员资格”。

　　“农村集体经济组织成员”这一提法，在我国法律层面见于《农村土地承包法》第5条的规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”但是，对于什么是“农村集体经济组织成员”以及其资格的认定问题，《农村土地承包法》并未给出具体解释。

　　《立法法》第6条规定：“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”也正因为法律关于“农村集体经济组织成员”规定的不具体和不具有可执行性，各地才出现有多个不同版本的标准来认定成员资格的现象。

　　最高人民法院曾指出，农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第四十五条第(一)项规定的法律保留事项。也就是说，法律的规定需要进一步明确具体含义，需要进行立法解释。根据《立法法》，法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。也就是说，什么是“农村集体经济组织成员”，由全国人民代表大会常务委员会来明确，而各地根本无权自作主张。

　　“在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。”根据《立法法》这一条款的内容，各地就农村集体经济组织成员资格认定的规定必须予以修改或者废止。

　　在司法实践中，一些地方法院已作出了有益的探索。《物权法》第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”根据山东省东营市河口区人民法院作出的(2014)河民初字第1002号民事判决书，该法院在审理一起集体经济组织成员权益纠纷案时，就依据《物权法》这一规定和相关法律，判决村民周某享有集体经济组织成员资格。

　　《村民委员会组织法》第20条规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”一些地方的农村以章程、村规民约和会议等形式，否定部分村民享有相关权益的做法，在一些地方的司法实践中已得到纠正。比如，广东省湛江市霞山区人民法院在审理前述林强的案件时指出，石头村村委会以村民代表大会决议的形式剥夺了林强依法应享有的工资(生活补贴)待遇，纯属侵权行为。

　　中国法学会会员范红波认为，农村集体经济组织成员的股东权不仅仅是一项普通的民事权利，更是一项基本人权，属于生存权。这种股东权主要是农村集体经济组织成员对于本村土地享有的权利，其本质上是一项天赋人权，任何人和任何组织都无权剥夺。当然，也要警惕有关人员出于利益驱动或其他原因将户口挂靠在农村集体经济组织的现象。

　　为了统一司法尺度、维护法律的权威性和可执行性，当务之急是，呼吁全国人民代表大会常务委员会尽快明确“农村集体经济组织成员”的具体含义，统一资格认定标准。绝对不能将农村集体经济组织成员资格的认定权交给农村集体经济组织等地方有关部门，否则，在利益诱惑下，必然会出现多数人打着“村民自治”等旗号否定少数人合法权益的现象，从而造成利益分配不公，滋生腐败，激化矛盾，进而背离发展农村集体经济的初衷，也无法让广大农民“共同享受改革发展成果”。

　　作者：李海洋 杨宏生