专家称行政执法机关“临时工”不是完全无执法权

　　6月16日，北京市西城区3名在路边摆摊的商贩遭遇城管执法后，对协助执法的保安人员进行攻击。此前，陕西延安发生“城管跳脚踩商户头部”事件，延安市城管局回应，跳踩商户头部者为临时聘用人员。

　　公开报道显示，不少恶性公共事件中，频频出现“临时工”的身影。一方面，因为权责不明，“临时工”可以成为执法部门逃避法律责任的“挡箭牌”。另一方面，因为权益保障缺失，“临时工”又成为被执法者泄愤的对象。

　　那么，协助行政执法机关执法和管理的“临时工”究竟有没有执法权？行政执法机关聘用协助执法的“临时工”应该有哪些准入标准和程序？“临时工”履职违法造成损失谁来担责？“临时工”的合法权益如何保障？记者就此采访了有关专家学者。

　　“临时工”的权限如何划定？

　　事实上，“临时工”并不是一个法律概念，主要是在计划经济时代相对于国营企业中的正式员工而言。随着劳动合同法等相关法律法规的出台和完善，这一称呼早已退出历史舞台，准确的说法是“有固定期限的合同工”。受访的专家们表示，在行政执法机关中的“临时工”，其实质是协助或辅助执法人员。

　　清华大学法学院副院长余凌云认为，行政执法机关的“临时工”只是协助行政执法机关工作，做一些如维持秩序、劝导、搬运等工作，不应该有执法权。

　　中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任莫于川则认为，“不能笼统地说这类‘临时工’有没有执法权，要分具体情形而定。在行政处罚、行政强制行为中，协管人员不能够直接行使执法权。比如，协警可以帮助贴罚单，但不可以开罚单。总体来说，‘临时工’没有直接独立执法权，但有协助执法权。”

　　中国政法大学教授高家伟持类似观点，他认为协管员与行政执法机关是一种职务上的委托关系，是一种劳动关系，但在面对行政相对人时，行政相对人则会把他们都视为国家工作人员。“比如，交警拖车，下达拖车命令的是交警队长，但执行拖车任务的是协管员。所以，协管员是在协助执法，不是完全没有执法权。”

　　莫于川介绍，行政执法机关聘请协助执法人员并非中国独有的形象，作为“参与行政”的一种方式，符合当前世界潮流，有其存在的合理性和必要性。

　　“不能因为‘临时工’这个群体出过一些事，就因噎废食，完全消除这一群体。应通过完善相关法律法规和制度，对行政执法机关‘临时工’的身份定位、职能权限、责任权利进行明确。”莫于川说。

　　“临时工”应该如何准入和管理？

　　受访专家们认为，协管等行政执法机关“临时工”的产生，一定程度上缓解了社会管理和公共服务的强烈需求与有限供给之间的矛盾，但作为非正式执法人员，其队伍设置、经费来源、人员招录辞退、福利待遇、法律责任都没有明确的法律规范。北京行政学院教授金国坤建议制定法律加以规范。

　　在中国政法大学教授刘莘看来，“各行政机关之间执法内容差异较大，形成统一的法律法规不太现实，但各机关自身至少有一套相关的制度规范，并在‘临时工’准入等关键环节切实遵守这些制度规范。”

　　莫于川也认为，不少行政执法机关其实并不缺少这类规定，只是在实际操作中不按规矩出牌，导致了聘用协助执法人员的无序状态。

　　莫于川进一步提出，要实现行政执法机关协助执法人员高效工作有序管理，首先把好入口关，完善录用机制。准入标准不宜过低，要从知识结构、年龄结构、能力结构等方面综合考量，以保证行政执法的正常进行。其次是把好出口关，完善考核机制和淘汰机制，让“强者上，劣者汰”，提升队伍的整体素质。三是要把好培训管理关，注重加强协助执法人员的法律知识培训。

　　“如果不经过培训就直接上岗，很容易出现暴力执法、权力滥用等问题。”莫于川说。

　　“临时工”履职违法谁担责？

　　在近年来频频曝光的暴力执法等恶性公共事件中，“临时工”常常成为当事单位逃避责任和转移公众注意力的挡箭牌。如果干“坏事”的真是“临时工”，那么单位就可以撇清关系高枕无忧吗？接受采访的专家们对此普遍说“不”。

　　莫于川指出，“临时工”履职违法给当事人造成损失，首先应该追究执法单位的行政责任和民事赔偿责任。至于对具体违规者如何处理，那是用人单位再自行解决的后续问题。

　　北京大学法学院教授姜明安也认为，“临时工”所在的行政机关应该承担责任，而不能因行为人的身份是“临时工”而免责。

　　专家们认为，之所以“临时工”在协助执法过程中屡屡出现伤人等事故，很重要的一个原因在于协助执法人员群体保障的缺失。同在一个单位，干的是同样的活，“正式工”可以在单位内得到晋升、加薪等待遇，但是“临时工”待遇低、职业保障缺失，约束相对松散，更容易发生违规执法的问题。

　　对此，余凌云建议，为保持协助执法人员相对稳定性，应适当提升这一群体的待遇，建立协助执法人员激励晋升等机制，保障其合法权益。

　　与“临时工”违规执法相对应的是，他们在正当履职协助执法过程中，常常遭遇攻击和伤害。“既然赋予他们协助执法的职责，聘用他们的单位就应该充分预见他们在履行职责中可能遭遇的伤害，研究应对举措，由此建立保障其权益的可行性制度。”刘莘的建议得到被采访多数专家的认同。(邱春艳)