放开公益诉讼才符合“环保国策入法”

    ■ 观察家

    环保国策入法固然必要，但国策的贯彻施行还得落实在具体制度中。“环保国策入法”的重要意义，必须要通过给社会更多法律赋权来实现。

    据新华社报道，6月26日全国人大常委会进行二审的环境保护法修正案草案，拟首次规定多项制度。草案增加规定：“保护环境是国家的基本国策”；同时明确“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”

    上世纪80年代，国家提出环境保护是基本国策。现在环保国策正式入法固然必要，但更应看到，国策的贯彻施行还得落实在具体制度中。对环境公益诉讼主体的设限，势必阻挡公众在遭受环境侵权之后寻求司法救济的热情和信心。

    依2012年新修订的《民事诉讼法》第55条，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一条款，曾被普遍认为将开启环境公益诉讼的新纪元。但司法实践却令当初的“乐观派”不尽尴尬。我们仍在面对这样的窘境：一面是环境污染事件频发，一面又是环境公益诉讼步履维艰。

    窘境的根源指向立法的模糊。所谓“法律规定的机关和有关组织”，究竟指哪些“机关”、哪些“组织”？“法律规定的”仅是“机关”的界定语，还是也界定了“组织”？按照一些民诉法学家的学理解释，立法原意至少应包括“经法定程序登记注册的有关组织”。但从各地法院不约而同对环境公益诉讼说“不”来看，法官们更倾向于将此解释为经法律明确规定可以提起环境公益诉讼的“机关”或“组织”。

    回头来看这一规定，更像是立法者的有意为之。当初修法时各方争议不下，激进者要求将公益诉讼的主体开放给所有民间组织、社会团体和公民个人。而保守者的诉求恨不能取消这一制度，或至少将其主体资格限定为政府机关及其管辖之下的、以“社会组织”面目出现的半官方机构。现在“环保法修正案（草案）”透露出的消息，显示在这场仍在延续的立法博弈中，保守派已经占了上风。

    但社会之于行政体系，最突出的特征就是平等。法律应为所有合法的社会组织提供公开、公平和公正的发展平台，让他们在平等竞争中优胜劣汰。在一个日益开放的社会，却选择将公益诉讼提起权交给某个组织来垄断，说是“严重倒退”实非夸张。在中国，社会组织和民间团体均是需依法注册才能从事相关活动，在已经法律许可的前提下，完全应将公益诉讼提起权放宽至合法的社会组织和民间团体。

    期待立法机关对民间的这些呼吁能够给以正视及尊重。“环保国策入法”的重要意义，必须要通过给社会更多法律赋权来实现。除环保联合会外，中国这些年已产生了大量合法的环保NGO组织，为推动环保做了大量工作，公益诉讼不应把他们全都排除在外。

    □王琳（学者）

    相关报道见A08版