极端气象灾害频发呼唤完善立法 增强针对性是保障

　　★自2007年突发事件应对法实施至今，这部重在克服和消除危害的法律在推进突发事件应对工作法治化的同时，也暴露出需进一步完善的问题，如一些具体应对制度的设计不够细、对灾后经济损失的推算和多元化的损失补偿机制与制度建设的缺失等

　　□视点关注

　　7月13日，四川省气象局发布气象灾害评估报告称，该省自7月7日以来的连续暴雨洪涝灾害为特别重大型灾害，多地降雨量打破历史极值。

　　全球气候变暖的背景下，极端气象灾害呈现出多发重发趋势。2010年，世界气象组织和联合国组织世界范围内的科学家编写了《管理极端事件和灾害风险促进气候变化适应特别报告》。报告认为，强降水和热浪等极端天气将会变得更加频繁。

　　应对极端气象灾害，最好的防御便是有备而来，即在灾难到来之前，通过法律、行政等一系列手段对重大突发事件的发生及其带来的一系列后果做好准备，以降低各种损失。

　　但业内人士普遍认为，自2007年突发事件应对法实施至今，这部重在克服和消除危害的法律在推进突发事件应对工作法治化的同时，也暴露出需要完善的问题，如一些具体应对制度的设计不够细致、对灾后经济损失的推算和多元化的损失补偿机制与制度建设的缺失等。

　　作用与缺憾

　　根据突发事件应对法规定，突发事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。

　　“突发事件应对法实施6年来，应当说，该法所确立的法律原则从总体上推进了突发事件应对工作的法治化。主要是完善了应急预案体系，增强政府和公众的应急意识，完善了应急管理体制，提高了应急管理的能力，保证了应急工作的有序进行。”中国社会科学院法学研究所研究员、突发事件应对法起草专家组成员莫纪宏对《法制日报》记者说，从实际应对工作来说，各项规定都得到了很好地实施。

　　自突发事件应对法实施至今，我国已经历了诸如汶川地震、南方暴雪等多起极端自然灾害。“但是现在看来，突发事件应对法在预警预测方面做得比以前要好，但在有些方面的作用都比较有限。”中国政法大学应急法研究中心执行主任林鸿潮对《法制日报》记者表示。

　　“当初的立法考虑是按兜底性的一般法来制定的，所以它不是一部内容很具体的、操作性强的单行法。从总体上看，在预防准备、事中处置、事后重建方面的法律规定都比较原则、抽象，只实现了基本的有法可依，要依靠这些规范来直接指引突发事件应对工作还比较困难。”林鸿潮说。

　　另外，突发事件应对法主要是适用于普通的突发事件，如果出现特殊的、非常规的突发事件，如2008年的南方冰冻、汶川地震等，这些事件的应对很可能需要宣告紧急状态，但突发事件应对法对此只有一条开放性的兜底规定，这是法律在响应级别上的缺陷和不足，即缺少最高级别的紧急状态的响应。

　　“突发事件应对法存在的问题主要是，对一些具体应对制度的设计还比较粗糙，例如对社会公众参与应急工作的性质和法律保障、应急统一管理体制、应急法律责任等。这些细小的问题有时很重要，影响也很大，需要制定实施条例或通过该法的方式加以解决，使得该法能够更有效地满足实践中应对和应急工作的要求。”莫纪宏说。

　　莫纪宏认为，目前有必要在总结实践经验的基础上加以及时修改。

　　此外，极端天气极具破坏性，在应急管理时地方政府的作为不可避免地为人所诟病。

　　对此，林鸿潮的观点是，我们不排除地方政府存在责任的可能性，这要靠科学的调查报告来说明。但有一点是我们必须了解的，就是灾难的发生具有不确定性，应急管理的一个显著特点就是很多决策都是在信息不充分的情况下作出，带有较大的风险。

　　“在有些情况下，应急决策失误是在所难免的，特别是对于那些非常规的、首发性的、形态复杂的事件的应对。应急管理毕竟不同于日常的行政管理，对政府行为合理性的标准应当有所降低，只要符合基本法律原则和基本常识的做法，就不应当被过度苛责。”林鸿潮说。

　　重建重规则

　　目前，四川方面的救援工作仍在进行，救援结束首要面临的便是灾后重建问题。

　　突发事件应对的过程分期大致分为预测预警期、处置期、事后重建期。灾后重建是国家应急制度的一部分，重建的速度和效果也是国家和整个社会应急能力的表现。

　　清华大学公共管理学院教授于安认为，灾后重建的规则不同于平时的规划和建设，它同样需要体现应急的特点，这就是为什么提出制定和实施灾后重建专门规则的问题。

　　但是突发事件应对法在面对极端性自然灾害的灾后重建时，作用是有限的。因为我国尚没有自然灾害类紧急状态法，对于极端自然灾害，就出现了应对工作和灾后重建工作无法可依的法律真空。

　　“不可否认的是，在事后重建方面，政府对有形的城市、产业等恢复工作总体上看还是做得不错的。尤其对于经济欠发达地区，通过财政对口支援、财政转移支付等方式来解决资金缺口问题。”林鸿潮说，但这也有一个问题，就是对资金的使用没有约束机制。

　　他认为在事后重建方面主要不是资金的问题，而是缺乏长远统筹和规划的问题，有些重建的项目超过了当前的需要，或者没有从容决策，结果不科学，造成浪费。同时我们的理念也有一些偏差，就是要短期见效快，还有就是恢复重建的定位出现偏差，总是认为恢复重建一定要比以前好。

　　恢复重建包括复兴和复旧两个层面，复兴主要是对基础设施而言，很多地方主要只是复旧，即达到原来的水平就可以了，比如住宅。

　　“现在有一个误区，就是对什么东西都要按照复兴的标准来，一定要超前，要比原来明显好得多。我们在有些灾后异地安置的地区看到，被安置的受灾群众房屋明显好过当地居民。”林鸿潮说。

　　于安认为，救灾是解决临时性危机和困难，重建则是面向未来的百年大计，灾后重建必须按照规则有秩序地进行。政府和社会在重建中的角色必须按照规则进行定位，政府投入、商业投入和志愿投入的关系必须按照规则进行调整，体现长远需要的所有重建项目都必须在统筹规划框架中进行。

　　损失需评估

　　由于自然灾害特别是与极端天气相关的灾害频繁发生，造成的经济损失不断攀升，因此在一些自然灾害频发的国家，很重视对经济损失的推算，并在此基础上制定重大自然灾害特别财政援助相关法律。

　　据记者了解，作为事后重建的一部分，受灾群众以及受灾地区的援助体系包括经济和生活方面、住宅的修补或重建、对中小企业以及个体经营者的援助以及对于地区整体规划的援助等。这些资金主要由三部分组成：政府救助、商业保险、社会捐助。目前主要仍以政府财政支持为主，商业保险赔付占实际损失的比例很低，社会捐助的力量也毕竟有限。

　　关于受灾群众受助和补偿问题，突发事件应对法只确立了一般的法律原则，缺少一些具体可操作的制度。汶川地震时国务院临时通过了《汶川地震灾后恢复重建条例》，该条例的出台很有针对性，规定了各种灾后救助的情形。

　　“但是，对救灾与补偿的具体程序和制度有些抽象。该条例的经验可供借鉴，可以通过修改突发事件应对法的凡是来完善灾后救助问题，也可以出台单行的救灾法来解决实践中提出的灾后救助问题。”莫纪宏说。

　　现在的问题是，我国在灾害援助方面的法律虽然有《自然灾害救助条例》，但内容不够细致，例如对于灾后经济损失的推算没有一个评估机制，因此在援助资金的使用上有很强的随意性。

　　林鸿潮认为，受灾者损失的补偿主要还是要通过市场机制来解决，通过双方的协议和市场规则能有一个约束机制，政府的财政资金只起到一个兜底作用，其适用要做到规范化、有法可依。(本报记者廉颖婷)