彭真：人大不是和政府唱对台戏 也不是橡皮图章(2)

　　提出“两审制”与“联组会制度”

　　从1954年开始，全国人大及其常委会审议法律案，是学苏联采用的“一审制”，即当次会议提出法律案，当次会议就要表决通过。有些常委委员对此提出批评意见，说这是“强迫接受”，不给考虑、研究问题的时间，根本不可能发表什么中肯的意见。听了这些意见后，彭真在委员长会议上提出了法律案审议分步走的意见。他说：对于向人大常委会提出的法律案，第一次常委会会议确定是不是列入议程，这个法律案能不能成立；成立了，就把这个法律案发给常委会组成人员，同时交给专门委员会审议，让大家有一个考虑、研究的时间，在下次或者以后的常委会会议上再审议通过。

　　委员长会议和常委会会议先后经过讨论，一致赞成彭真提出的设想，从此，“一审制”改成了“两审制”(包括多审)，立法质量进一步得到提高。

　　1986年，一场关于企业破产法的大辩论实录在中央电视台播放，引起全国注目。

　　这场大辩论也给杨景宇、胡康生、张春生三人留下了深刻印象。因为这次持续多日的辩论，充分展示了联组会议制度的优势。

　　按照以往惯例，全国人大常委会的会议形式，除召开全体会议外，审议议案一般采用分组会议形式。彭真主持全国人大常委会日常工作后，提出并建立了“联组会议”制度。所谓联组会议制度，就是在分组会议审议的基础上，召开联组会议，交流分组会议审议情况，进一步对议案的主要问题展开讨论或辩论，集思广益，逐步求得比较一致的意见。

　　杨景宇介绍，制定破产法时，当时的国务院领导同志提出，企业经营管理不善就让它破产，断其后路，破釜沉舟，逼着它往前改革，这叫“倒逼改革”。有的常委委员不赞成这个改革思路，说现在还没有公司法、企业法，没有规定企业出生要符合什么条件，就先说死的问题，这叫“没有出生证先开死亡证”。听了这类不同意见，彭真说：开联组会，“让大家讨论吧”。会上，争论很激烈。有人说现在国有企业自主权还没有真正落实，价格制度也没有理顺，尚不具备实行破产制度的条件。有人说国有企业破产以后，债权债务关系怎么处理？工人怎么安置？许多问题都还没有研究清楚，就让它死，是不行的。

　　“后来，还是争论不下。国务院来人说，彭真同志，您德高望重，您说句话吧。彭真说，全国人大及其常委会是集体行使权力、集体决定问题，大家都有平等的发言权，我只有一个发言权。这里可不是首长负责制。”杨景宇说，经过反复修改，这部法律最终还是通过了，但彭真提出了两条处理办法：一是作为试行法；二是最后一条规定“本法自全民所有制工业企业法实施满三个月之日起试行，试行的具体部署和步骤由国务院规定”。也就是说，在当时尚未出台的国有工业企业法在将来出台并实施满三个月之日起破产法再开始试行，试行的部署和步骤还需要国务院作规定。“彭真同志出的真称得上一个高招。”

　　立法体制的重大改革

　　1954年宪法规定，立法权集中由全国人民代表大会行使，全国人大常委会只有解释法律、制定法令的权力，没有立法权。1954年10月24日，彭真致信刘少奇并毛泽东、中共中央，报告全国人大常委会最近工作的情况，其中提到“常委会首先要抓紧立法工作”。

　　在当年10月29日召开的全国人大常委会机关干部会议上，彭真讲话指出：“遵照毛主席的指示，常委会的一项重要任务是立法，可以分为起草法律、审查修订法律和解释法律三个方面，公布一个法律，全国六万万人民都要遵守。”

　　“那时，彭真同志就说过，全国人大一年开一次会，立法跟不上。看来，立法光靠人大，常委会没有立法权，是不行的。”杨景宇说。

　　1982年宪法以1954年宪法为基础，总结实践经验，扩大了全国人大常委会的职权，其中很重要的一项就是全国人大常委会与全国人大共同行使国家立法权，这是一项重大改革。1982年11月26日，彭真在向五届全国人大第五次会议所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中，提出：全国人大常委会是全国人大的常设机关，可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作。适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。

　　按照1954年宪法的规定，地方人大及其常委会更没有立法权。1979年，彭真在主持修改地方组织法时，根据中央和地方适当分权的原则，规定省、自治区、直辖市人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在同宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，报全国人大常委会和国务院备案。1982年宪法肯定了这一规定，1986年又在再次修改的地方组织法中规定，省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行。

　　“这是我国立法体制的一项重大改革。”杨景宇说，“彭真同志从制度上推动并落实了全国人大及其常委会共同行使国家立法权，地方人大及其常委会可以制定地方性法规，民族自治地方可以制定自治条例和单行条例，再加上经济特区立法，就形成了我国现行的统一而又分层次的立法体制。如果没有这些立法体制上的重大改革，在短短30年就形成中国特色社会主义法律体系是不可能的。”(记者 张媛)