自贸区立法从破解难题开始

　　正在起草中的“中国(上海)自贸试验区条例”有望明年出台，为自贸试验区这一“制度创新池”提供法制保障。这部针对特殊法域的地方性立法面临许多毫无经验可循的新问题，被立法者视作“严峻的考验”。上海市人大常委会昨天举行自贸区法制保障专题讨论会，邀请自贸区管委会、市发改委、市法制办、市商委等多部门参与探讨。

　　现行规则难满足运营需要

　　自贸区挂牌近2个月，上海市政府出台的1部规章、5个文件成为各项先行先试事项有序推进的法制保障。但是，以市政府规章和文件为主体的管理制度只是临时应急性的，为适应自贸区管理需求，各方呼吁尽快升级现行管理制度，出台地方性法规。“自贸区领域广泛、经济活动丰富多样，现行规则远远不能满足其运营的需要，必须不断补充和完善管理制度。”市政府法制办主任刘华表示。

　　“自贸区投资贸易等领域的创新还缺乏可以使用或者参考的法律规范，一些领域的创新则会涉及到与现行法律的相互协调，建议加强投资贸易等领域商事交易规则的研究。”市高院副院长盛勇强认为，法律适用问题将伴随自贸区的整个建设过程。

　　地方立法没有先例可循

　　国务院批准的自贸区总体方案明确要求，除了国家层面加强试验区制度保障外，“上海市要通过地方立法，建立与试点要求相适应的试验区管理制度”。刘华将其解读为上海当前和今后为自贸区立法的法源和依据。

　　由于是新的探索，既无先例可循，也没法照搬、移植国外经验，自贸区内任何实质性的制度创新都需要突破现行法律、行政法规的相关规定。相关部门的立法工作十分艰巨。市人大常委会法工委主任丁伟认为，自贸区地方立法要考虑几个重点问题，包括如何充分整合现有法律资源。“市政府出台的1部规章和5个规范性文件，在地方性法规出台后是立即废止，还是继续保持有效性？现行的《上海外高桥保税区条例》、《上海洋山保税港区管理办法》、《上海浦东机场综合保税区管理办法》目前仍然有效，《外高桥条例》确立的海关特殊监管方式，保税区与非保税区贸易政策在自贸区立法时是否保留？”

　　要与国家修法工作相衔接

　　市商务委副主任王新培介绍，自贸区挂牌以来，负面清单管理制度等各项创新运行效果良好，但仍面临一些问题。

　　“全国人大常委会、市人大常委会已完成自贸区内调整实施有关法律的工作，国务院也将做出专项规定，在自贸区内暂时调整实施部分行政法规和国务院文件，但这些法律法规在自贸区外的地方还是有效的。”王新培说，在负面清单管理模式下设立的自贸区内企业，面临区内区外不同法制环境，在经营活动产生纠纷时，可能会遭遇法律适用和衔接的问题。

　　同时，施行负面清单管理模式，不仅要修订“外资三法”，还要修订诸多涉及到负面清单的行业管理法律法规。王新培建议在制定自贸区条例时，上海要统筹考虑未来数年内国家外资相关法律、法规的修订工作，确保地方立法与国家法律、法规的修法工作相衔接，“设立一种具有前瞻性的机制，保障负面清单管理模式的稳定性和灵活性的统一。”