社会救助法立法之路已走20年 学者称条件已成熟

　　国务院近日决定建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，这一决定无疑将使我国社会保障体系中的社会保险制度更加完善。

　　制度完善除了相关政策的出台，更需要完备的法律作为坚实后盾。2011年7月1日，社会保险法施行。而在此之前，社会保险制度由于缺乏法律保障，缺少明确的价值取向，削弱了对人们合法权益的保障。作为社会保障体系中的另一重要组成部分——社会救助制度的立法工作却依然处于踌躇不前的状态。

　　社会救助是社会保障安全网的“兜底线”，就其性质而言是面向全体社会成员的，是公民生存权的最后一道保障，也是使社会维持最低理性、促进社会和谐发展的起点。我国宪法虽然为社会救助设定了原则性规定，但是半个多世纪以来，我国的社会救助制度基本上是通过行政法规和规章加以规范的。制定一部完备的社会救助法的呼声已经存在多年。

　　结合正在向社会征求意见的《社会救助暂行办法(草案)》，南京大学政府管理学院副院长、社会保障系教授林闽钢近日在接受《法制日报》记者采访时表示，社会救助法的立法条件已经基本成熟，应尽快出台。

　　立法之路已走二十年

　　“社会救助是社会保障体系的关键组成部分，发挥着保障国民基本生活、维护社会稳定的托底性功能。”林闽钢介绍，在世界各国有关民生的法律制度中，社会救助法是最为基础，也是最重要的社会法。

　　林闽钢介绍，1994年，我国民政部就开始组织力量筹划起草社会救助法。2007年12月，民政部完成社会救助法草案送审稿，报送国务院。国务院法制办及时征求了中央有关部门和地方人民政府的意见，并于2008年8月公开征求意见。2009年12月，国务院常务会议初次审议社会救助法草案。2010年11月16日，国务院常务会议第二次审议了社会救助法草案。

　　此前，记者采访时了解到，全国人大常委会十分重视社会救助法立法工作。早在八届全国人大常委会时，社会救助法就被列入了立法规划，当时还被称为社会救济法。十届全国人大常委会时，社会救济法再次被列入立法规划。十一届全国人大常委会再次将该法列入五年立法规划，并将名称确定为社会救助法。十一届全国人大常委会以来，已有全国人大代表300多人次提出了加快制定社会救助法的议案。如今，社会救助法已被列入十二届全国人大常委会立法规划。

　　1月2日，国务院法制办公布社会救助暂行办法草案，向社会征求意见。“二十年过去了，我们还仅停留在对社会救助暂行办法草案的讨论上，反映出社会救助法的复杂性和制定上的困难。”林闽钢说。

　　明确社会救助的定位

　　对于社会救助暂行办法草案，林闽钢借鉴发达国家和地区社会救助法的立法经验，着眼于今后我国社会救助法的制定，从社会救助法的定位和框架两个方面提出相关修改建议。

　　林闽钢说，从发达国家和地区社会救助法的目标来看，主要包括两个方面的内容：一是从个体层面来看，在维护公民基本生活权利的同时，强调帮助其个人和家庭自立；二是从国家层面来看，促进社会和谐稳定。因此，建议将草案第一条修改为：“为了加强社会救助，保障公民的基本生活，并帮助其自立，从而促进社会和谐稳定，根据宪法，制定本办法。”林闽钢说，社会救助权是积极的人权，要求国家积极主动地作为，国家采取积极有效的措施才能保证公民社会救助权利实现。草案第二条强调了社会救助工作应当遵循及时的原则，还应该加上有效的原则，为今后开展社会救助绩效评估、进一步推动我国社会救助优化提供法律依据。

　　林闽钢认为，社会救助资金来源是社会救助立法的关键。发达国家和地区的社会保障法或财政预算法规定社会救助支出在财政总支出中有一专门科目列支，并单独编制社会保障预算，从而保证社会救助财政责任的落实。此外，为保证社会救助的有效实施，许多国家都建立了社会救助经费由各级政府分担的机制。因此，林闽钢认为，为保障我国社会救助制度的实施，应强调社会救助资金由各级政府列入财政预算。此外，为鼓励社会力量进入救助领域，积极开展社会救助，立法时还应明确各级人民政府应鼓励社会组织建立社会救助公益基金，开展社会救助活动。

　　合理取舍社会救助项目

　　“从理论上说，凡是有关社会救助的对象和内容都应该纳入到社会救助法中。”林闽钢介绍，事实上，发达国家和地区的社会救助法都会依据政府的管理架构和职责划分、历史和社会等多种因素，有选择性地入法。社会救助体系所包括的内容是否都要列入社会救助法的框架，要从政府职能的设定来考虑取舍。

　　林闽钢说，从目前社会救助体系的内容来看，我国已经形成了以城乡最低生活保障制度、农村五保供养制度为基础，以灾害救济制度、医疗救助、流浪乞讨人员救助为主要内容，以住房救助、教育救助、法律援助制度相配套，以临时救助制度为补充，与慈善事业相衔接的社会救助体系。其中，住房救助、教育救助、就业救助和法律援助不在民政部“三定”职能中，并且住房救助、教育救助、就业救助和法律援助等专项救助制度的管理与运行机构与最低生活保障制度存在着较大差异。《公共租赁住房管理办法》的对象为中等偏下收入住房困难家庭，就业促进法的对象为就业困难人员。而在草案中，住房救助和就业救助的实施对象仅限定在最低生活保障家庭成员，在实施对象范围上反而比以前缩小了。

　　林闽钢认为，在住房救助、就业救助、法律救助方面已有相关法律法规出台，因此，我国社会救助法框架中可以不包括住房救助、教育救助、就业救助和法律援助等专项救助。他建议，草案规定生活救助、医疗救助、急难救助和灾害救助即可。

　　“总之，从目前来看，应尽早出台社会救助暂行办法，在此基础上不断总结和探索我国的社会救助实践，全力推进社会救助法的立法进程。”林闽钢对记者说。(记者席锋宇)