《安全生产法》首修 突显“重典治乱”

　　安全生产关系每个人的生命财产，关系千家万户。作为我国安全生产领域的基本法律——安全生产法施行已近12年，在预防和减少事故、保护人民生命财产安全方面发挥了重要作用。但随着经济社会发展，其诸多规定已不适应现实情况。

　　2月25日提请全国人大常委会第一次审议的《中华人民共和国安全生产法修正案(草案)》着眼事故预防，从企业责任、政府监管、问责惩处等方面对安全生产法进行了修改完善。此番修改有何背景和亮点，能否起到“重典治乱”的作用？

　　—— 查隐患 ——

　　安全生产责任到人 隐患排查如实记录

　　落实生产经营单位的主体责任是预防和减少事故的根本途径，而建立明确、可操作的安全生产责任制是重中之重。草案明确提出，生产经营单位的安全生产责任制应当明确各岗位的责任人员、责任范围和考核标准等内容。

　　“安全生产法对责任制已有所提及，但不完善。此次草案提出了责任制的具体内容，也明确企业安全生产管理机构以及安全生产管理人员的具体责任。”国家安全监管总局新闻发言人黄毅说，这包括了组织或者参与拟订本单位安全生产规章制度、操作规程和生产安全事故应急救援预案，制止和纠正违章指挥、强令冒险作业、违反操作规程的行为等。

　　国家安全监管总局局长杨栋梁25日在全国人大常委会进行安全生产法修正案草案说明时介绍，为了更好地发挥安全生产责任制的作用，草案还增加了两个方面的规定：一是规定了生产经营单位要保证安全生产管理机构以及安全生产管理人员能够参与涉及安全生产的经营决策；二是规定了生产经营单位不得因安全生产管理人员依法履行职责而对其打击报复，包括降低其工资、福利等待遇，或者解除与其订立的劳动合同。

　　事故源于隐患，隐患不消，事故难除。此次安全生产法的修改更加重视事前预防，尤其是增加了企业事故隐患排查治理的规定。草案提出，生产经营单位应当建立生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。

　　在落实企业责任方面，草案还明确，国家鼓励生产经营单位参加安全生产责任保险。黄毅介绍说，这是发达工业国家的成熟做法，既有利于事故发生后的赔偿，也有利于发挥保险机构在事故预防当中的作用，这也是运用市场机制推动安全的重要手段。目前，这项工作已在部分地区开展试点，对解决事故抢险救援、生产经营单位从业人员以外的伤亡人员赔偿等问题效果明显。

　　—— 强监管 ——

　　强化监管执行力 明确乡镇政府职责

　　强化政府监管是安全生产的关键一环。此次安全生产法修改进一步完善了政府监管措施，增强了监管执行力。杨栋梁介绍，一方面，此次修改适当扩大了监管部门在监督检查中可以采取查封、扣押措施的对象范围，增加规定可以查封、扣押违法生产、储存、使用、经营、运输的危险物品，以及可以查封违法生产、储存、使用、经营危险物品的作业场所。

　　同时，草案进一步确立了安全生产监督执法的地位。针对实践中有些生产经营单位存在重大事故隐患，但拒不执行监管部门依法作出的停产停业等决定而导致事故发生的情况，为确保消除事故隐患，预防事故发生，在严格适用条件和程序的前提下，赋予监管部门相应的强制执行权，规定监管部门可以采取通知有关单位停止供电、停止供应民用爆炸物品，依法强制生产经营单位履行决定。

　　国务院法制办工交司副司长张要波说，由于采取停电等措施对企业的生产经营活动有直接影响，其适用的前提条件和程序有很多限制，不可随意使用。首先是存在重大事故隐患；二是企业拒不执行停产停业决定；三是有发生事故的现实危险；四是采取措施要在保证安全的基础上，因为有的生产经营活动停电反而会造成危险；在程序上，也必须经过本部门主要负责人批准。

　　在强化监管方面，此次修正案草案还规定，乡、镇人民政府应当按照职责，加强对本行政区域内生产经营单位安全生产状况的监督检查，协助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。

　　黄毅说，安全生产法对于安全监管的职责明确到县级以上政府，但在实践中，不少中小企业都在乡镇一级，此次修改目的是把安全生产监管执法进一步拓展到乡镇一级政府，强化监管。

　　全国人大财经委法案室副巡视员翟炜说，草案增加这一规定，按照安全生产属地管理、全面落实各级政府职责的要求，这样规定的出发点是好的。但调研过程中也发现，不少乡镇人民政府的人员少、执法能力有限，赋予其对辖区企业的安全监督检查权，又没有在经费、人员上给予相应的保障，监督检查权落实存在困难。建议常委会审议时，对这一规定进一步完善。

　　—— 严惩处 ——

　　处罚力度普遍提高 建立“黑名单”联合惩戒

　　严格责任追究是预防和减少事故的重要环节。此次修改加大了行政处罚的力度。例如在隐患排查方面，草案增加规定，生产经营单位未采取措施消除事故隐患的，责令立即消除或者限期消除；生产经营单位拒不执行的，责令停产停业整顿，并处10万元以上50万元以下的罚款，对其直接负

　　责的主管人员和其他直接责任人员处2万元以上5万元以下的罚款。

　　“这次修改体现了‘重典治乱’的思路。”黄毅说，修改后的罚款幅度普遍提高一倍以上，有的条款更高。但力度仍然不够，还需进一步加大，罚款的额度也可以考虑从绝对金额改为生产经营收入的相对比例，以此震慑违法行为。

　　在强化问责方面，草案还增加规定，负有安全生产监督管理职责的部门应当建立安全生产违法行为信息库，记录生产经营单位的安全生产违法行为信息；对违法行为情节严重的生产经营单位，可以向社会公示，并可以通报行业主管部门、投资主管部门、国土资源主管部门、证券监督管理机构以及有关金融机构。

　　“这是针对实践中一些企业特别是上市公司‘不怕罚款怕曝光’的情况，对存在重大违法行为上了‘黑名单’的企业，相关单位就可以采取联合制裁措施。”黄毅说，这有助于建立安全生产的失信惩戒机制，增加企业的违法成本，促进企业严格遵守法律法规。

　　■延伸阅读

　　安全生产法首修 新增和修改条款67条

　　安全生产人命关天。25日提请十二届全国人大常委会第七次会议第一次审议的安全生产法修正案草案，较之现行的安全生产法，草案由原来的97条增加到112条，新增和修改条款67条，其中新增15条、修改52条，特别突出了事故隐患排查治理和事前预防。

　　草案增加规定，生产经营单位应当建立生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。

　　草案明确，生产经营单位的安全生产管理人员应当根据本单位的生产经营特点，对安全生产状况进行经常性检查；对检查中发现的安全问题，应当立即处理；不能处理的，应当及时报告本单位有关负责人，有关负责人应当及时处理。检查及处理情况应当如实记录在案。

　　草案强调，危险物品的生产、存储单位以及矿山的安全生产管理人员在检查中发现重大事故隐患，应向本单位有关负责人报告，有关负责人不及时处理的，安全生产管理人员应当向主管的负有安全生产监督管理职责的部门报告，接到报告的部门应当依法处理。

　　此外，草案较之现行法律有8个方面的完善，包括完善安全生产方针、安全生产工作机制、安全生产投入、安全生产教育培训制度、建设项目安全设施“三同时”制度、危险作业管理制度、事故应急救援规定、行政处罚的规定等。

　　国家安全监管总局局长杨栋梁在向全国人大常委会作安全生产法修正案草案说明时表示，一审草案重点强化三方面的制度措施：一是强化落实生产经营单位主体责任，解决安全生产责任制、安全生产投入、安全生产管理机构和安全生产管理人员作用发挥等问题和事故隐患排查治理制度等问题；二是强化政府监管，完善监管措施，加大监管力度；三是强化安全生产责任追究，加重对违法行为特别是对责任人的处罚力度，“重典治乱”。

　　现行的《中华人民共和国安全生产法》自2002年制定以来已施行近12年。经济社会形势和环境发生了很大变化，修改安全生产法实为必要。国务院法制办会同安全监管总局等部门拟定了安全生产法修正案草案。(陈炜伟 余晓洁)