东莞行政首长出庭应诉“一把手”超四成

　　2014年3月31日，东莞市环保局局长方灿芬坐在了东莞市第二人民法院的被告席上，庭下旁听的有东莞市环保局及所有环保分局的负责人共100余人。

　　作为一件“民告官”案件的被告，方灿芬可以让副手或普通工作人员出庭，但他却选择自己站了出来。“局长出庭就是让全市环保执法人员提升对依法行政的重视。”方灿芬说。

　　之前，东莞市某服饰公司因未进行环评被处罚，将东莞市环保局告上法庭。庭审中，原告认为“企业生意不好，生产少、污染少，且因没找到合资质的环评单位故一直没有申报环评，被告东莞市环保局处罚过重”。对此，方灿芬亲自一一当面回应。“企业生意不好不能拒绝履行环保义务。环保局之前已将符合资质的环评公司向社会作过公示，不存在找不到合资质环评公司一说。原告自成立起一直不申报环评，环保局依据原告的违规情形对原告罚款额度无失当之处”。被告席上的方灿芬直面争议焦点。

　　在东莞乃至全省，类似这样的行政“一把手”出庭案件正不断出现。据统计，2013年10月以前，行政首长出庭一年只有两三宗，比例约为1%；但今年第一季度，行政首长的出庭率迅速上升到24%。其中，在出庭应诉的35名官员中，单位负责人就达15人，“一把手”出庭率超过40%，这一比例走在全省前列。东莞市的官员群体已逐渐呈现出“敢出庭、愿发声、有作为”的良好态势。

　　“行政首长请出庭”

　　将行政首长出庭应诉情况列入全市依法行政考核项目内容

　　东莞曾于7年前尝试推动行政首长出庭制度，但效果不佳。2007年9月，东莞市政府印发《东莞市行政应诉工作规则》，由于部分行政机关重视程度不够，执行力度不强，行政首长出庭一事无疾而终。

　　去年底，东莞再次推动行政首长出庭制度。2013年10月25日，东莞市政府办公室下发《关于加强全市行政机关行政首长出庭应诉工作的通知》。该文件对行政首长出庭的情形作了细化。通知要求，对“本机关当年发生的第一宗行政诉讼案件”“案情复杂，可能对本机关行政执法活动产生重大影响的案件”“在本市范围内有重大影响、可能影响社会稳定的群体性案件”“法院建议行政首长出庭应诉的案件”“行政机关首长认为需要出庭应诉的其他案件”5种情形，行政机关首长应当出庭。

　　10月29日，东莞市中级人民法院与东莞市法制局正式签署《关于落实行政机关负责人出庭应诉工作的会议纪要》，对如何执行进行了细化。东莞中院负责建立两级法院行政首长出庭应诉案件台账，并定期向法制局通报出庭应诉情况。法制局负责指导、协调和监督工作。“对于行政机关年度首宗案件，我们100%通知其首长出庭应诉，并将今年第一季度的执行情况向法制局作了通报。”东莞中院行政庭庭长孙立凡说。

　　在法制局和法院的协调推动下，当地官员随即频频出现在两级法院的法庭上，行政首长出庭应诉渐趋常态化。今年一季度，该市两级法院共受理一审“民告官”案件183宗，已开庭127宗。已开庭的案件中共有34宗案件共35名行政首长出庭应诉(其中一宗案件有两名共同被告，两名行政首长出庭)。案件涉及社会保障、公安交警、交通运输、工商管理、城市管理、城市规划、国土资源、房产管理、环境保护、劳动监察、质量监督等多个政府部门。

　　“去年底，有法官担心‘一把手’的到庭率。”孙立凡说，“在很多地方，出庭应诉的副职比较普遍，‘一把手’出庭率低被各界广泛诟病。”但结果表明，在出庭的官员中，东莞的“一把手”出庭率还比较乐观。在这35名官员中，单位“一把手”有8名，有实际执法的行政主体如相关分局的局长有7人。东莞市社会保障局局长梁冰、市人力资源局局长游祺晃、市工商行政管理局局长范燕彬、市房产管理局局长张俊阳、市卫生局局长金行中等不时出现在法庭。出庭的“一把手”总人数占到了出庭官员的四成多。

　　“一把手”频现法庭与东莞市政府的要求分不开，《通知》明确要求“一把手”要亲自出庭，“特殊情况委托本机关分管领导作为诉讼代理人参加诉讼的，需说明原因。”此外，通知还明确要求，将行政首长出庭应诉情况列入全市依法行政考核项目内容，行政首长不按规定出庭应诉的，予以批评；情况严重的，由监察部门追究责任。

　　出庭请出声

　　有官员提前做足工夫，认真对待庭审。有官员不仅在庭审时说，庭审结束之后还接着说

　　官员被动到庭，但“出庭不出声”怎么办？“东莞目前也存在这种情况，有的行政首长仅仅宣读一下答辩状，其他均由律师代言。”东莞中院副院长陈树良说，“但情况正在好转，有官员提前做足工夫，认真对待庭审。”

　　东莞市社保局长安分局局长黄万富就属于这样的官员。在收到法院诉状后，黄万富做了一番细致的“功课”，不仅认真翻阅了相关材料，还和同事仔细研究。为熟悉法院的诉讼环境和气氛，开庭前一天，黄万富还专程到法院旁听了另一个同为社保局作被告的行政诉讼案件，提前感受庭审现场气氛。

　　东莞市安全监督管理局的副局长，亲自撰写答辩状，开庭时进行答辩。东莞市人力资源局局长游祺晃在法庭辩论及最后陈述环节均由本人陈辞，并在辩论中予以回应和发问。东莞市环保局总工程师叶祐平更是在案件中用专业知识现场回答原告提出的问题，法庭成为了官民沟通的又一个平台。

　　在各方努力下，不少官员开始真正重视行政诉讼案件对本单位工作的积极意义。行政案件开庭时，出庭的行政首长不仅本人参加，而且还要求相关人员也到庭旁听。2013年11月22日上午9时，在由东莞市第一法院院长陈斯担任审判长的一宗“民告官”案件中，东莞市社会保障局局长梁冰作为被告出庭应诉，庭下则坐着东莞市法制局部分领导、市社会保障局下属的33个社保分局局长及30多名党校镇街干部培训班的学员，法庭俨然变成了讲堂。

　　有官员不仅在庭审时说，庭审结束之后还接着说。2014年3月18日，作为被告，东莞市卫生局局长金行中在东莞一院出庭应诉，卫生局部分工作人员及各公立医院的“一把手”80多人在场旁听。当天庭审结束后，金行中在法庭里就地召开会议，对庭审情况总结分析，指出行政机关自身存在的问题，并趁热打铁要求下属的市卫生计生局认真履责，依法行政，避免行政不作为和乱作为；同时要求全市医疗机构引以为戒，吸取教训，规范病历书写，严格病案管理，狠抓医疗质量和护理质量。

　　“行政首长出庭对我们来说，是压力，更是动力。行政首长出庭应诉有利于行政机关加强对依法行政的重视，促进执法程序的规范，把工作做细做好。”东莞市社会保障局长安分局副局长何润强这样看待行政首长出庭。

　　应诉有作为

　　庭审结束后，部分行政首长会思考整体工作中存在的问题，力图解决执法中存在的问题

　　对于行政案件，老百姓希望官员出庭能超预期地满足他们的诉求，但法院更看重行政机关对自身制度的完善，以及依法行政意识和能力的全面提升。东莞中院院长杨宗仁认为：“不能打一宗官司就算了，我们希望官员们能用法治的眼光审视问题，用法治的手段处理问题。”

　　庭审结束后，部分行政首长会思考整体工作中存在的问题，力图解决执法中存在的系统问题和隐患。去年11月，在东莞市环保局当被告的一宗案子里，针对本单位留置送达文书过程中不注重保存现场送达情况证据资料的问题，作为分管法规科的领导，叶祐平在庭审结束后，第一时间进行了规范。

　　与此同时，法院也会针对案件中暴露出来的系统问题，运用司法建议等方式，促进相关单位改进工作。

　　在一起东莞市城市管理综合执法局作为被告的案件中，东莞中院发现该局在发出涉案强拆命令前，未告知立案情况以及认定违建的依据，不符正当程序原则。此外，发出涉案决定书而不载明房屋范围及面积也缺乏明确可执行的内容。在收到法院司法建议后，综合执法局迅速规范《责令停止违法建设决定书》、《询问调查笔录》、《现场勘查笔录》、《责令限期拆除告知书》、《责令限期拆除决定书》等法律文书格式，要求执法人员在工作过程中严格执法。

　　在东莞市安全生产监督管理局作为被告的一宗案件中，东莞一院发现安监局在安全生产事故调查处理执法中存在只表述事故原因，但不记载发生时间、地点、过程等情况，也未认定事故性质、原告是否有责任以及应负何种责任。在法院的书面建议下，安监局全面规范了相关文书。

　　“市委、市政府对推进依法执政、依法行政、依法治理，营造高水平崛起的法治环境的重视，以及法治东莞的理念逐步得到多数同志的认同是关键。”杨宗仁在总结东莞两级行政机关在官员出庭方面取得的明显进步时表示。

　　但现实中仍有不少问题亟待解决。根据要求，各行政单位首宗行政案件行政首长应当出庭，但数据显示，今年一季度，首宗行政诉讼案件的行政首长出庭率仅为63.4%。此外，出庭又出声、出庭有作为等方面也有待进一步加强。

　　“政府相关部门领导正在逐渐适应，我们接下来将与相关部门形成合力，‘请’他们上场，适应场上气氛，与群众平等沟通，从而改善自身工作，推动东莞的依法行政水平。”杨宗仁对行政首长出庭应诉前景表示乐观。记者 陈捷生 通讯员 马远斌 王创辉 黄彩华