行政诉讼异地交叉管辖的价值评析

　　行政诉讼管辖制度是行政诉讼法的一项基本制度，它关系着审判资源的合理分配和行政案件的公平审理。我国行政诉讼法以及相关司法解释均对行政诉讼案件的管辖权作了明确的规定，确立了具体行政行为作出地法院管辖为主、其他法院管辖为辅的原则，该原则在实践中发挥了积极的作用。但不可否认，随着新时期群众利益诉求的自主化和多元化趋势加剧，行政纠纷数量呈井喷态势。行政审判“立案难”、“审理难”、“执行难”等问题突出，这些问题与群众对行政诉讼的热切期待不相适应。在这一背景下，信阳市两级法院贯彻党的十八届三中全会关于“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”的精神，依据最高人民法院行政案件相对集中管辖试点的总体部署，在河南省高级人民法院具体指导下，就行政案件异地交叉管辖进行试点改革，具有重要的法律价值和社会价值。

　　一、 行政诉讼异地交叉管辖的法律价值

　　1.异地交叉管辖是人民法院独立行使行政审判权的内在要求。异地管辖实现了地域的相对超脱、人财物的相对超脱、权力的相对超脱、人情的相对超脱。其最重要的意义在于人民法院的行政审判权由此免受因“司法辖区和行政辖区同一体制”造成的来自被告行政机关的不当干预，也就是说异地交叉管辖使作为被告和控制者的行政机关丧失对司法机关的影响力，这实际上是在排除司法者的后顾之忧，为其独立行使审判权提供了可能空间。

　　2.异地交叉管辖是当事人平等参与行政诉讼的内在要求。当事人平等参与诉讼要求当事人在行政诉讼中的法律地位平等，享有同等(或对等)的权利，以及裁判者要以超然中立的角色平等无偏地对待双方当事人。然而在行政法律关系中，行政主体与公民、法人或其他组织的法律地位是不平等的，行政主体作为行政权力的享有者具有优越于公民、法人或其他组织的法律地位，因为行政主体是手操权力并掌握公共资源的国家机关，这一事实的不平等给在行政诉讼中的不平等埋下种子，造成在行政诉讼中，原、被告双方先天的处于强弱失衡状态，如果作为裁判者的审判机关主动或被动偏向作为被告的行政机关，则原、被告的地位天平将更加倾斜。异地交叉审判隔离了本地行政权对司法审判权的不当干预，能有效避免对原告诉讼地位和权利的侵害，维护了当事人平等参与诉讼的原则和利益。

　　3.异地交叉管辖有利于人民法院公正审判行政案件。司法公正既体现为程序的公正，还体现为实体的公正。司法公正从法官层面讲必须是能以社会公断人的地位而存在，裁决时拥有自由裁决所必需的充分的活动空间。而行政案件异地交叉管辖，不仅是结对子法院的空间换位、法官的换位，更是一种社会关系的换位，可以使异地管辖法院免受来自被告行政机关施加的压力和来自其他方面的干扰，保障法官独立的直接的主持庭审活动、听取当事人的陈述、质证和辩论，能够本着“以事实为根据，以法律为准绳”的原则，对于行政案件做出公平公正的判决。

　　4.异地交叉管辖有利于提升司法判决的权威性和公信力。司法权既包含外在的效力属性，又有内在的效力属性。前者表现为司法权对个体的鲜明的强制性，后者体现出个体从内心接受司法裁判的自觉性。前者体现了司法的权威性，后者体现了司法的公信力，从一定意义上讲，后者更有助于司法权威的长久保持。目前大量的行政涉诉案件上访折射出的“信访不信法”意识，表明公众对司法权威和司法公信的普遍质疑。行政审判异地交叉管辖的确立，使行政诉讼的裁判者由受当事一方不当干预的原地法院，变更为相对超然独立的异地法院，为程序公正和实体公正提供了保证，更有助于提升司法公信力，使公众重拾对司法权威的内心认同。

　　二、 行政诉讼异地交叉管辖的社会价值

　　1.异地交叉管辖能有力地保护人民群众的合法权益，贯彻司法为民精神。司法为民是人民法院长期贯彻的根本宗旨，更是当前党的群众路线在法院工作中的具体体现，它是社会主义司法的显著特征。司法为民要求每级法院要形成浓厚的为民作风，每位法官要养成强烈的为民意识，每项制度设计要体现鲜明的为民情怀。而行政诉讼异地交叉管辖的改革正是对司法为民精神的有力践行。“信阳模式”正视审判实际，本着为民、便民的精神，将基层法院一审行政案件实行异地交叉管辖，排除了群众诉讼时的后顾之忧。同时采取“结对子”的管辖机制，方便群众就近起诉，减少讼累，降低诉讼成本。这些举措，切实维护了群众合法的诉讼和实体权益，取得了良好的法律效果和社会效果。

　　2.异地交叉管辖能有效引导涉诉上访回归司法途径，维护社会稳定大局。司法是解决法律纠纷的最终方式，是社会稳定的调节器和安全阀，这种方式可以将纠纷控制在社会可承受的正常范围之内，体现其稳定社会秩序的功能。而反观现实，与大量行政案件涉法涉诉上访的火爆形成鲜明对比的，是当事人选择行政诉讼方式平息纠纷的案件数量却十分惨淡。究其原因，除了与司法本身的被动性和效率的有限性有关，还与行政审判被告一方的强势地位对裁判结果的不利影响相关。行政诉讼管辖权的异地交叉改革，通过促进独立公正审判，强化司法在解决纠纷中的权威，可以很好地引导民众通过诉讼理性化解矛盾，维护社会大局的稳定。这一改革举动也体现了中央把涉法涉诉信访问题纳入法治轨道的思想。

　　3.异地交叉管辖能有序地规范行政机关依法行政，推动依法治国方略。异地交叉管辖改革，通过使司法管辖权与行政管辖权相对分离，割裂地方行政权力对审判权的过度干预，使前者能够独立对行政权的合法行使进行有效监督和制约。而任何权力的行使必须被置于法律的框架之下，外在的强制要求内化为一种思维方式和习惯，依法行政从应然变成实然状态，终将极大推进法治政府的培育和法治中国的构建进程。(信阳师范学院教授 李文发 副教授 古瑞华)