深圳171宗民告官胜诉 市场监管位列被诉机关之首

　　今年7月中旬，长期受垃圾处理项目困扰的龙岗红花岭周边居民，在申请政府信息公开时受阻，7名业主代表委托律师将深圳市人居环境委告上被告席。

　　7月下旬，位于龙岗区坪地六联的业主王某斌和王某滨，因为一块土地政府拆迁6年未给赔偿，期间租金收益也受到损失，为此他们将龙岗区、坪地街道、深圳市规划和国土资源委员会龙岗管理局告上法庭。

　　事实上，“行政诉讼”案例在深圳早有出现，但近年呈现逐年增多趋势。

　　来自深圳市中级人民法院的《2013年度深圳市行政审判工作报告》(下称《报告》)显示，2013年全市两级法院共受理各类行政案件3840宗，案件总数创历史新高，同比增长51.7%。前十大主要被诉机关分别为市场监管、社保、规划国土、公安、城管、住建、交通、政府、税务、卫生，尤其是市场监管部门占全部一审行政案件数的55.5%。然而，在2013年众多“行政诉讼”案中，两级法院行政首长出庭应诉的案件仅有18宗。

　　有分析指出，越来越多老百姓将政府部门推上被告席，政府部门也对行政诉讼案不再讳莫如深，一些行政首长甚至主动要求出庭应诉，与普通市民平等坐于法治天平两端，共同探讨法治的进步，一个公开平等透明的法治深圳正在不断推进。

　　“民告官”胜诉率小幅上扬

　　《报告》显示，2013年，全市两级法院共受理各类行政案件3840宗，案件总数创历史新高，同比增长51.7%。其中一审行政案件同比增长44.9%。

　　其中，市场监管领域中消费投诉处理案件大增。少数公民以商家所售商品标签标识不合格为由向市场监管部门进行举报投诉，进而对处理过程和处理结果不服提起行政诉讼。该类案件数量激增，一审行政案件数比上一年度增长了500余宗。

　　而近4年全市法院受理行政案件数量也呈现逐年递增特点，2010年为2334宗，2011年为2461宗，2012年为2531宗，2013年为3840宗。

　　2013年全市已生效行政案件中，直接判决行政机关败诉171宗，相比去年增长96.6%；败诉案件占全年生效行政案件(含一审审结未上诉的生效行政案件1380宗，二审已生效行政案件620宗)的8.5%，相比去年小幅上扬，换言之“行政诉讼”胜诉率亦在小幅上扬，以政府依法行政为代表的法治建设开始“小步稳走”。

　　从败诉案件在各行政机关的分布情况来看，2013年败诉案件主要集中于市场监管、社会保障、规划国土、公安等几部门，上述部门的败诉案件占到全部败诉案件的92.4%。各行政机关中，市场监管部门败诉情况又尤为突出。2013年，市场监管部门败诉114宗，占全部行政机关败诉行政案件的66.7%，成为“败诉之首”。业界认为主要原因仍然是由于近三年以来，市场监管领域商品标签标识举报投诉处理问题引发的行政案件数量大幅增长。

　　从败诉情形来看，行政不作为类案件有97宗，占全部败诉案件的56.7%；认定事实不清类败诉案件有40宗，占全部败诉案件的23.4%；适用法律错误类败诉18宗、程序违法类败诉16宗，分别占比10.5%、9.4%。有分析指出，行政不作为类败诉案件数量较多，产生原因主要是行政机关在处理举报申诉事项时未依法全面正确履行法定职责导致败诉。

　　在现实中，行政诉讼双方当事人也会采取和解撤诉，以解决行政纠纷。需要说明的是，937宗协调撤诉案件中，有752宗涉及市场监管部门，占协调撤诉案件总数的80.3%。

　　市场监管位列被诉机关之首

　　记者注意到，行政诉讼案件被告涉及市、区两级政府、新区管委会、街道办等综合性管理部门，也涉及市场监管、规划国土、公安、人力资源和社会保障等案件较多的专业执法部门，还涉及银行监管、证券监管、药品监管、民政等案件数量较少的专业执法部门。就被告级别而言，一审行政案件中，以市级行政机关(含中央直属驻深机构)为被告的案件有830宗，以区级行政机关为被告的案件有1143宗。

　　《报告》显示，2013年被诉行政行为主要集中在消费投诉处理、产权登记、工伤认定、治安管理等领域，共1416宗，占一审行政案件总数的71.8%。在上述领域中，消费投诉处理类又尤为突出，有1052宗，占全部一审行政案件的53.3%。个中原因仍然在于某些公民频繁投诉举报商品标签标识不合格，进而对市场监管部门作出的后续行政处理、行政处罚及行政奖励等决定提起诉讼。

　　前十大主要被诉机关分别为市场监管、社保、规划国土、公安、城管、住建、交通、政府、税务、卫生。从案件数量分布看，各行政机关之间案件分布不均衡。市场监管、人力资源和社会保障、规划国土、公安、城市管理等五家行政机关的案件占了全部一审案件的83.9%。

　　2013年，两级法院行政首长出庭应诉的案件仅18宗，涉及11位行政首长出庭应诉。分别为罗湖区规划土地监察局局长、罗湖区规划土地监察局局长、罗湖区规划土地监察局局长、罗湖区规划土地监察局局长、罗湖区住房和建设局局长、深圳市公安局罗湖分局黄贝派出所所长、深圳市公安局罗湖分局黄贝派出所所长、福田区财政局局长、深圳市人力资源和社会保障局局长、福田区司法局局长、深圳市交通运输委员会支队长、福田区财政局局长、南山区国家税务局稽查局副局长、宝安区环境保护和水务局副局长、宝安区环境保护和水务局副局长、深圳市公安局宝安分局副局长、深圳市公安局宝安分局副局长、深圳市卫生和人口计划生育委员会副主任。

　　政府行政履责意识有待加强

　　深圳市中级人民法院在《报告》中分析，随着法治政府建设的推进，全市各级行政机关整体行政执法能力和水平不断提高，但也不同程度地存在着执法行为不当或违法行政的问题。

　　首先是行政履责意识不足。有些行政机关执法人员履责意识不足，对当事人提出的履行法定职责的申请，未能在法定期限内依法及时处理并反馈，未正确全面履行法定职责，从而引发争议。

　　其次是事实认定能力有所欠缺。行政机关收集、评判证据不恰当，从而对事实作出错误的推导和认定。

　　第三是法律理解适用存在偏差。有的行政机关在法律法规有明确规定的情况下，自行变通执行法律规定，导致法律适用错误。

　　第四是程序观念不强。部分行政机关对行政程序的重要性认识不足，在执法过程中未能严格遵循程序要求。

　　第五是忽略法院生效判决指引。基于行政权与司法权的分立，人民法院在撤销重作类判决中一般不会直接判令行政机关重作的内容，但往往会认定相关事实并在判决理由中予以一定的评判和指引。

　　第六是行政自我纠错机制运行欠佳。除了司法救济外，行政机关对于错误行政行为亦可自我纠错。但部分行政机关自我纠错动力不足，对明显错误的具体行政行为不愿纠错，而是将当事人推向法院。

　　第七是应诉机制有待完善。目前全市各行政机关的应诉机制规范化水平参差不齐，如个别行政机关不积极配合法院的诉讼活动；个别行政机关缺乏应诉技巧，提交的证据材料混乱，甚至将不适宜公开的内部签发材料作为证据提交，严重影响法庭质证活动的效率；个别行政机关的代理人责任心不够，不按时参加庭审，导致对方当事人长时间等待，既延误审理进程，亦有损行政机关形象。

　　一位“行政诉讼”律师眼中的4年历程——

　　“行政诉讼”有利于部门作风改进

　　一位专业律师眼中的行政诉讼——

　　“民告官”有利部门作风改进

　　梅春来是龙岗一家律师行的律师，2010年他开始大规模介入行政诉讼行政诉讼案，并在日后成为自己的主业。

　　“行政诉讼是一种针对行政机关提起的诉讼，是对行政行为事实、程序、准确等合法性审查，法院以司法权为基准，通过复查确认行政行为是否正当合法。”在他看来，行政诉讼逐年增多反映了一种法治精神与勇气，在传统观念里，政府行政权所向无敌，老百姓处于弱势地位，在20世纪以前民告官没有先例与传统。

　　“‘行政诉讼’案一年比一年多，感触更深。”梅春来表示，全市全省甚至省外的行政诉讼案他都接，现在正在写一本书，题目也初步拟好，叫《中国行政审判的未来》。据梅春来介绍，目前深圳“行政诉讼”的胜诉率在15%左右，这一比例比欧洲等地区还略高点。

　　劳动环保国土易被告上法庭

　　哪些部门容易被告上法庭？梅春来表示，原来深圳有大量外资企业，涉及工伤认定问题，劳动保障部门经常被告上法庭；其次是环保部门，随着老百姓环保意识的提升，尤其是对垃圾焚烧厂、医院、移动电信发射塔等敏感事件容易引发行政诉讼；第三是国土部门，主要与征地拆迁、核发产权证明争议有关，包括登记对象、历史遗留产权、来源交易不清。

　　最早是罗湖、福田、盐田等区试点行政首长出庭应诉，目前这一做法仍在全市试点，尚未制度化，珠三角地区的佛山、珠海等地也在试点。行政首长是否就是指“一把手”？梅春来的理解是一般主管业务的分管领导也算，他们比较熟悉具体业务和行政行为。

　　在梅春来的印象中，行政首长出庭应诉的案例并不多，如今年的龙祥社工起诉福田区财政局案中，后者就是一位副局长出庭，但整个过程没有说话。而此前在盐田区一个案例中，出庭应诉的盐田区环保局副局长还参与答辩、举证、质证，“这种情况十分难能可贵”。

　　“一般会选择容易胜诉的案例来安排行政首长出庭，象征性意义大于实际意义，这样不利于发现具体行政行为中的问题。”梅春来说，目前在“行政诉讼”案出庭应诉方面做得比较好的，反倒是一些职能局行政首长，他们主管实际业务。

　　“行政诉讼”能促进作风改进

　　梅春来最高一年接的行政诉讼案近100宗，这几年逐步呈增多趋势，如福田法院行政诉讼案原来一年仅几百件，现在有1000多件，龙岗也从两三百件增加到500多件。涉及的领域主要是行政处罚等行政行为和决定，以及行政不作为、信息不公开，占到30%左右。

　　他认为这反映老百姓本身法律水平和意识也有较大提升，行政机构也逐步适应了当被告，很多时候行政机关还建议当事人“走法律途径”。

　　“一般要求政府公开的行政行为比较容易赢，但成功的案例大多以调解结束。”梅春来说。

　　2012年梅春来曾起诉政府有关部门要求撤销房产证，认为房地产登记中心不具备核发房产证的职能，这一案例影响上千户居民，后来该案虽然未判决，但深圳市有关部门却对房地产登记相关法律进行了修正，这是“行政诉讼”带来的良好社会效益，即实现当事人诉求的同时，带动行政作风改进。

　　“行政诉讼”会不会得罪政府有关部门？梅春来认为只要起诉有理，不是胡搅蛮缠，观点理由有一定代表性，对政府接纳意见、改进作风有利，就应该提倡。如果当事人采用不恰当的手段无理取闹，则容易引发有关部门反感。

　　■案例

　　社会组织状告政府

　　只为讨个合理解释

　　2013年7月16日，龙岗区龙祥社工服务中心(后简称“龙祥社工”)中标政府采购项目“福田区残疾人日间照料中心服务采购”，但被指参与残疾人照料项目已经超出其业务范围，且有诸多关于特殊教育方面不符招标要求。2013年9月11日，福田区财政局作出决定，对该项目作废标处理，该次采购活动中标结果无效，重新组织采购。

　　2013年9月25日，龙祥社工向福田区人民政府申请行政复议，后者维持具体行政行为。后龙祥社工向福田区人民法院提起行政诉讼，请求责令福田区财政局重新作出新的具体行政行为。今年6月20日，福田区人民法院驳回龙祥社工诉讼请求。但龙祥社工再次提出上诉。

　　“我们对结果不太看中，就是想通过行政诉讼完善和细化法律相关规定，尤其是在招标领域的随意性很大，招标采购法也应在更具体的司法解释上弥补不足，同时也为社会组织发展赢得一个更加有序和宽松的法治环境。”龙祥社工负责人彭东强说。

　　■记者观察

　　行政诉讼实践为法治城市探路

　　十八届三中全会《决定》提出：“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。在上海、广东等6省市的试点改革纵深推进后，司法机关依法独立公正行使权能的水平将提升。

　　值得关注的是，在改革先锋城区深圳，目前行政诉讼案正处于“小步稳走”的态势，老百姓告赢政府部门的胜率在逐步提高。与此同时，行政案件协调撤诉率高位攀升，推动行政争议实质解决。

　　有关专家指出，深圳“行政诉讼”案逐年增多，有利于推动当地法治政府建设。一方面通过梳理分析行政诉讼案件，能及时发现法律法规的一些空白和不足，并及时完善弥补，为立法草案提供法律建议。另一方面，通过司法审查发现的行政执法中存在的普遍性问题，及时出具司法建议，促进行政机关依法行政。2013年两级法院行政审判部门共向行政机关发送18份司法建议，指出各行政机关在行使行政权过程中存在的问题及不足，并提出解决问题的途径和措施，不少司法建议都得到了行政机关的高度重视和及时反馈。

　　谁违法执法，百姓就向谁“讨说法”。行政诉讼给广大市民一把维权的武器，同时也促使政府行政更加公开透明。深圳行政诉讼的发展实践，凸显了深圳为法治城市打下一个宽松环境。但如何走稳走好？尚需继续探路。(记者 陶清清)