地方民政福利资金被蚕食分解 职小权重易被忽视

　　民政福利这块“奶酪”近年来成为腐败分子垂涎、觊觎的目标。

　　今年5月以来，河南省南阳市检察机关针对全市民政领域开展专项预防调查，重点调查了“五保”供养补助(对丧失劳动能力和生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残的农民实行保吃、保穿、保住、保医、保葬的一种社会救助制度)、城乡低保供养、孤儿基本生活补助、军人优待抚恤补助等四个方面资金落实情况，从中发现县民政局、乡镇民政所等单位，在资金审批、拨付、使用中存在诸多漏洞，造成近3000万元的专项资金被滥用或损失。“犯罪分子在一个较长周期里隐蔽作案，对民政福利资金蚕食分解，就像苍蝇一点一点、多次贪食‘奶酪’，直至案发。”南阳市检察院副检察长张科表示，“我们通过深入调查研究，发现和解决问题，为当地党委、政府就民政系统加强制度完善，合理堵塞漏洞，科学监督管理提出了意见和建议，取得了良好的法律效果和社会效果。”

　　四大特征

　　“苍蝇”吞食“奶酪”

　　在办案过程中，检察官发现“苍蝇式”腐败表现出四大特征：

　　职小权重，易被忽视。“苍蝇”吞食“奶酪”犯罪主体多为案发单位的一般工作人员，多数并不具有领导职务，从其地位和所从事的工作内容上看当属权力未端，但却掌控着对几十人或上百“特定对象”的民政福利大权。

　　2013年至今，南阳市检察机关已立案侦查的极具代表性的“苍蝇”式腐败案件25件32人。其中，涉及县(市)民政局科股领导、乡镇民政所所长、民政所财会、敬老院院长、村会计(兼管“五保”后勤工作)、民政所办事员等6类人员。“与大贪相比，‘小人物’身份普通，且往往在同一岗位上工作时间较长，容易因不被关注而脱离监管，有实施犯罪行为的可乘之机。”南阳市检察院预防职务犯罪局局长李学锋说。

　　多次实施犯罪行为，作案周期长。新野县检察院预防局局长杨晓告诉笔者，“苍蝇”式腐败犯罪嫌疑人的作案周期往往较长，一般作案时间跨度达3至5年，甚至10年以上，用相同的手段多次实施犯罪行为。

　　2014年6月初，杨晓在农村摸排调查时，接到群众举报，前高庙乡A村村会计高某利用兼管村民福利资金职务之便，自2010年以来，把上级每年拨到该村“五保”大院账户上的集中供养款38826元，按分散供养标准发给相关五保户14849.6元，从中“截留”23976.4元。

　　案中还有他案。唐河县检察院检察长闫兴中告诉笔者：“‘五保’供养资金必须用于特定对象吃、穿、住、医、葬五个方面。但我们在调查中发现，个别乡镇政府不仅不能及时足额拨付民政办公经费和各敬老院相关经费，甚至还存在虚报冒领、非法占用集中供养资金现象。”

　　在对唐河县老城乡民政所进行调查时检察官发现，2009年5月至2014年，唐河县老城乡副乡长、纪委书记柴某利用其主管老城乡民政工作的职务之便，伙同本乡民政所原所长杨某、会计郭某等人，通过每年虚报集中供养人数，冒领供养金等手段，将其中的10.7万元共同贪污。几年下来，柴某分赃9.1万元，杨某分赃6000元，郭某分赃1万元。

　　利用管理漏洞，套取资金数量惊人。近年来，国家不断提高优抚补助标准，并按照最初统计的优抚人数，每年核减去死亡的优抚对象人数，逐级拨付至乡镇。淅川县检察院

　　预防局负责人高惠芳说：“一些乡镇普遍没有按照要求及时上报甚至故意隐瞒死亡的优抚对象人数，致使全县6个乡镇5年间共套取该项国家优抚资金210万元。”

　　今年7月，经淅川县检察机关对全县17个乡镇(街道)民政所优恤金等发放名册信息及公安户政信息比对和实地走访发现，该县民政局优抚股原股长周某自2009年以来，对全县各乡镇民政所每年上报的已死亡应取消人员名单，全县所有在乡复员军人死亡、在世情况等未尽职责进行全面细致地核查，导致全县17个乡镇共瞒报已死亡在乡残疾军人、复员军人70余人次，套取国家资金210多万元，涉嫌玩忽职守犯罪。

　　从已查处的多起贪污受贿、渎职案件中可发现，少数乡镇民政所工作人员因没有经过专业培训、对民政福利政策不清出现专项资金配套“不到位”、敬老院管理不规范、事实孤儿“零享受”等特征明显，且呈增多趋势。

　　“苍蝇”捣鬼，低保变味。“因为与‘苍蝇’沾亲带故，有些低保变成了实际上的‘土豪保’、‘事故保’、‘维稳保’等，涉案数额较小，少则一两千元，多则十几万元。”南召县检察院预防局局长李小为表示。

　　截至2013年底，南召县共有2.45万余人享受农村低保。该院实地调查发现，其中有一小部分村民不应该享受却享受了低保，这部分人家住小洋楼、使用高档家电甚至拥有家庭小汽车，居然享受低保待遇，成了事实上的“土豪保”。笔者进一步了解发现，为稳定化解某国道占地村民的上访问题，该县有关部门对这部分不管其是否符合低保条件的人员，统一纳入低保范围，而这就是所谓的“维稳保”。例如，2013年皇后乡北召店村民韩某在该乡机关办公楼跳楼自杀，为安抚死者家属，经协调，县民政部门从优抚对象生活补助、医疗救助资金中拨出11.23万元，救灾救济款中拨出5万元，共支付给死者家属16.23万元，以“事故保”息事宁人。

　　五个不到位

　　致“奶酪”流失

　　调查显示，导致民政福利“奶酪”流失有五个不到位：

　　廉政教育不到位，导致违法违纪现象时有发生。上级民政部门对基层从事民政福利机构人员的业务培训和对民政福利机构的资金管理、使用等方面指导、培训不到位，是导致基层福利机构服务能力不强、补助资金大量截留挪用的一个重要原因。

　　8月12日，唐河县检察院预防局局长狄付坤在接受采访时表示：“少数民政干部长期忽视法制廉政教育，造成了政治上颓废、法纪上淡漠。”该县有16个乡镇民政所都存在套取国家专项资金用于部门享受开支的行为，这种现象不能不令人深思。

　　民政资金拨付不到位，“苍蝇”铤而走险。李小为介绍说，在所调查该县4个乡镇当中，由于部分乡镇财政困难，只有云阳镇敬老院的工作人员工资是由镇政府单列支付，其他3个乡镇工作人员工资支出都是由集中供养资金保证，4个乡镇对敬老院建设资金基本上无投入。调查显示，新野县福利院(救助站)2009年至2013年共接收资金103万元，其中来源于县财政的仅有7万元。

　　民政资金发放制度不到位，存在暗箱操作空间。今年7月上旬，淅川县检察院在对5年来全县累计拨付1241万余元的残疾军人抚恤金、复员军人定补金管理、支付情况检查时发现，该县民政局优抚股在优抚资金发放过程中，仅凭乡镇民政所上报人数即予认可而不加以核实、不予向受助群众公示、不与有关职能部门通报，失去应有的严肃性和严谨性。

　　资料显示，2009年以来，南阳市某县各乡镇共瞒报已死亡残疾军人、乡复员军人53人次，套取国家资金130余万元。西峡县荆关乡民政所工作人员闫某在任职期间因慢作为、不作为，在退伍军人优抚资金发放中不认真核实，造成了78万元被滥用。

　　人员管理体制没理顺、财务管理不到位。新野县检察院预防局局长杨晓介绍说，乡镇民政部门受当地政府和上级民政部门双重领导，“业务垂直”而“人事不垂直”，这就导致基层民政所尤其是所长，出现上级管不了、乡镇没法管的脱节现象。有些乡镇的民政部门只有一两名工作人员，民政款物的管理、出账、报账都是一人操作，往往自己说了算。

　　监管脱节、惩处不到位。在实际工作中，财政部门不直接管理业务开展情况，难以发现资金管理使用中的违纪违规问题，而民政部门与财政部门缺乏沟通，导致出现管理脱节，为违规挪用专项资金提供了滋生土壤。

　　多名专业人士建议，进一步建立健全民政福利机构资金管理工作联动机制，各级纪检、检察、审计、财政、民政等多部门通力协作，进一步完善教育、制度、监管等体系，从源头上遏制非法套取、骗取特定对象专项资金。

　　高惠芳认为，开展民政领域专项预防调查活动，公检法各部门需统一认识，将因严重失职导致国家资金大量滥用、严重损害干群关系、损害特定对象合法权益的行为认定为玩忽职守犯罪予以处罚。

　　南阳市委书记穆为民表示：“政府需要给予基层民政部门更有力的支持，加强各部门协作，提高基层民政部门工作人员的待遇，完善各类制度，减少基层民政部门工作人员走上犯罪。”(检察日报)