最高法副院长：推进环境资源审判专门化建设

　　当前，环境司法以及环境司法专门化问题已经成为法学界和司法实务界关注和研究的热点，理论研究亦取得了多方面的成果。今年，最高人民法院成立环境资源审判庭，并于近日就审理环境民事公益诉讼案件公开征求意见。这对于我国的环境司法和环境司法理论研究将产生指导和推动作用。

　　对于一些环境资源审判的基本理论问题，比如环境资源审判的基本理念、公益诉讼和私益诉讼的区别和衔接、环境损害的范围和损害鉴定等还需要深入研究，取得共识。今天，编辑部特设《环境资源审判论坛》，呈现法官和专家学者观点，以期推动环境司法理论研究，为环境资源审判提供更加丰富的理论支撑。

　　党的十八大将生态文明建设作为建设中国特色社会主义五位一体总体布局的一个重要组成部分，十八届三中全会进一步指出要建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。这对人民法院的环境资源审判工作提出了更高的要求。在新的形势下，如何进一步提升环境资源审判专门化水平，为生态文明建设提供有力的司法保障，是摆在人民法院面前的重要任务。

　　一、准确把握环境资源案件的特殊性

　　人民法院审理的案件类型涉及各个领域，仅就民事案件而言，2008年最高人民法院所颁布的民事案件案由就达30大类，360多个。我们之所以强调环境资源审判要实现专门化审判，其中一个重要因素就是环境资源案件具有其特殊性，这一点也决定了环境资源审判应该走专门化的道路。准确把握环境资源案件特点，是科学构建环境资源审判专门化实现路径的前提。我认为，环境资源案件具有公益性、复合性、专业性、恢复性和职权性五个主要特点。

　　一是公益性。环境公益诉讼就是为了维护环境公共利益而特别设立的诉讼制度，公益性是其应有之义。但是，公益性不仅是环境公益诉讼的特点，而且是包括私益诉讼在内的环境资源类诉讼的共同特点。无论是污染环境还是破坏生态行为，其侵害行为往往不是直接作用于人身或者财产，而是首先作用于水、空气、土壤等环境介质，导致环境介质化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而破坏生态环境，危害人身财产安全。这种以环境要素为媒介的损害机制以及环境资源本身所具有的公共价值特征，决定了环境侵害行为的结果必定包含了对环境的损害，也决定了环境资源案件所具有的公益性。同样，在私益诉讼中有时也会表现出某种公益性，两者并不是截然分开的，只不过在环境公益诉讼中这种公益性特征表现得比较直接，在私益诉讼中则相对不明显。由于环境私益诉讼同样具有公益性的特征，审判过程中，对于私益诉讼中的环境公共利益同样要予以重视。比如集体所有或者其他民事主体享有使用权的土地、森林、草原等环境资源遭受了污染或者生态破坏，受害人往往只主张自身的人身和财产损失，对于生态环境本身的损害未必主张，或者没有将赔偿所得的款项用于生态环境的修复。如果听之任之，社会公共利益或者说特定范围内公众的环境利益所受的损害就无法得到救济。

　　二是复合性。这里所讲的环境资源案件的复合性，是指环境资源案件诉讼关系所具有的复合性，主要体现在以下两个方面：一是特定环境资源事件可能涉及民事、行政、刑事中的两类或者三类法律关系。出现这种情况，首先是因为环境资源事件本身比较复杂，往往涉及社会关系的各个领域，这种社会关系的复杂性也就决定了环境法的社会法属性。社会法以社会本位、国家干预、公私法融合为特征，超越了传统民法、行政法的理论与制度，具有公法、私法交融的特性。环境资源审判中公众环境权益的救济，需要公法和私法救济手段的结合，人民法院当前实行的刑事、行政、民事三大诉讼分立的传统模式，已经难以适应环境资源专业化审判的需要。在构建环境资源审判工作机制时，要积极探索三大诉讼相互配合的机制，把不同的司法方法和手段有机统一起来，对环境问题展开多领域的司法保护和司法惩戒。二是环境资源案件的复合性还表现为私益诉讼和公益诉讼的交叉。由于侵害环境权益的行为往往同时侵害了环境公共利益和众多公民、法人和其他组织的私益，且公共利益和私益相互交织，因此，要积极探索公益诉讼和私益诉讼的协调机制。既要发挥公益诉讼在环境资源保护中的作用，又不能无限扩大公益诉讼的受案范围，甚至以涉及公益为名将私益诉讼拒之门外，否则非但不能实现公益诉讼保护公共利益的初衷，反而有损于私益诉讼的健康运行。同时，鉴于公益诉讼与私益诉讼在案件事实认定和法律适用方面具有共通性，为了提高私益诉讼审判效率、防止作出矛盾裁判，可以探索建立将公益诉讼裁判文书的既判力向私益诉讼当事人适度扩张的制度。

　　三是专业性。环境资源案件具有很强的专业性、技术性，对于损害行为和损害数额的认定、环境侵害行为和损害之间是否存在因果关系等专门性问题通常需要从专业技术的角度作出评判，这也正是我们开展专业化环境资源审判的客观实践要求。因此，审理环境资源案件的法官要不断提高专业化水平。同时，在审理案件过程中，也需要注意充分发挥专家在环境资源审判工作中的作用。通过建立环境资源审判专家库，在审理重大疑难案件、研讨疑难专业问题、制定规范性文件时，充分听取专家意见；保障当事人要求专家出庭发表意见的权利，对于符合条件的申请及时通知专家出庭就鉴定意见和专业问题提出意见。目前，司法实践中反映最为强烈的问题是缺乏专业化的、具有公信力的司法鉴定机构，并且评估鉴定周期长，费用高，客观上使得当事人望诉止步。为降低环境案件中的鉴定费用，对某类案件还可以探索不经过评估鉴定、直接采信专家意见的做法。

　　四是恢复性。环境资源案件处理结果中所具有的恢复性功能，是环境资源诉讼的一个重要特点。环境资源审判的目标不仅仅是解决当事人之间的民事权益争议，更重要的是恢复生态环境的状态和功能，这就决定了环境恢复责任在环境资源案件责任方式中处于核心地位。环境资源案件要充分体现恢复性司法理念，凡有可能采取措施恢复原状的，要在判令污染者承担赔偿责任的同时，应当责令其恢复原状。生态环境的状态和功能不能完全修复的，污染者应当采用异地修复等替代性修复方式。注重修复的司法理念不仅应体现在环境资源民事诉讼中，在环境资源行政案件和刑事案件中，也要通过实践摸索将其制度化，逐步建立起恢复环境责任的相关制度。目前，各地法院在司法实践中积极探索被告承担环境修复责任的方式，如昆明、贵阳等地法院设立了生态修复基金，法院判决的公益诉讼赔偿金向上述修复基金支付且主要用于生态修复；福建对于破坏林业等环境资源的行为，还尝试运用“替代性修复”、“异地恢复”以及“补种复绿”等方式恢复生态环境，都是环境资源案件审理结果中的恢复性功能的体现。

　　五是职权性。在环境资源案件的审理过程中，人民法院的审判活动应当更多地体现出职权性特点。环境资源案件双方当事人的经济实力、诉讼能力等往往并不对等，加之环境损害的发生，有时是瞬间的，证据难以保存；有时又是长期持续的，具有一定的潜伏期，因果关系链条复杂等特点。这些因素导致了举证难成为制约环境资源审判开展的一个重大障碍。对此，除了应遵循侵权责任法和环境保护法关于举证责任分配的相关规定外，还要加大预防原则在环境资源审判中的适用力度，更多地采取证据保全、行为保全等措施，及时固定证据，制止被告的环境侵害行为。在环境资源审判中要注重发挥法院的职能作用，特别是在环境公益诉讼中，要更多地体现一定的职权主义色彩，对民事诉讼辩论原则和处分原则的适用进行必要的限制。比如，法官应承担一定的释明义务，经审查认为原告诉讼请求不足以保护环境公共利益的，可以向其释明变更或者增加停止侵害、恢复原状等诉讼请求；对于审理案件需要的证据，人民法院认为必要的，应依职权调查收集；对于原告承担举证责任的事实确有必要进行鉴定的，人民法院可以委托具备资格的鉴定人进行鉴定；对于公益诉讼中原告作出的自认或者当事人达成的调解或撤诉申请，人民法院经审查认为损害社会公共利益的，应不予确认或裁定不予撤诉。

　　由于对环境资源案件实行专门化审判，在最高人民法院还是刚刚起步，我们对于环境资源案件特点的研究和探索是初步的，需要在今后的实践中进一步研究环境资源审判专业化的理论基础和实现路径，并在此基础上建立一套符合环境资源审判自身特点和规律的司法机制与诉讼程序，以达到充分保护个人权利和有效维护环境公共利益的双重目的。

　　二、多措并举，全面推进“四位一体”专门化建设

　　最高人民法院环境资源审判庭成立后，明确提出要将环境资源审判专门化作为破解当前环境资源审判工作所面临的困难和挑战的重要抓手，并将之作为当前和今后一个时期的主要工作目标。我们认为，环境资源审判的专门化，其内涵应当包括审判机构专门化、审判队伍专门化、审判工作机制专门化和审理程序专门化在内的“四位一体”的体制和机制。

　　一是要有序推进审判机构专门化建设。最高人民法院在今年7月份下发的《意见》中明确提出要本着确有需要、因地制宜、分步推进的原则，建立环境资源专门审判机构，各高级人民法院要按照审判专业化的思路，理顺机构职能，合理分配审判资源，设立环境资源专门审判机构。中级人民法院应当在高级人民法院的统筹指导下，根据环境资源审判业务量，合理设立环境资源审判机构，案件数量不足的地方，可以设立环境资源合议庭。个别案件较多的基层人民法院经高级人民法院批准，也可以考虑设立环境资源审判机构。目前，海南、福建、贵州三个高级法院设立了专门的环境资源审判庭，多数高级法院已经先行指定一个部门负责环境资源审判工作，这项工作正在有序推进。随着对于环境资源审判工作重要性认识的不断深化，在地方党委政府的支持下，在四级法院的共同努力下，一个布局合理、适度集中的环境资源审判机构体系将会逐步形成。需要强调的是，设立专门机构要有一定数量的案件，防止流于形式。但在这方面也要有一定的前瞻性，环境资源纠纷案件增长较快的地方，在机构建设上要提前做好准备。

　　二是要大力加强审判队伍专门化建设。徒法不足以自行。环境资源专门审判机构建立后，要将“纸面上的法”变成司法实践中具有生命力的“活法”，关键在于建设一支信念坚定、业务精通、敢于担当、清正廉洁的绿色法官队伍。当前，除了要适时引进人才外，更重要的是要加大对现有环境资源法官队伍的培训力度。环境资源案件具有很强的专业技术性和复杂性，对法官的素质和水平要求较高。要通过加大培训力度，更新环境资源司法理念，全面提升环境资源审判队伍的司法能力，着力打造一支专家型法官队伍。最高人民法院现已着手编辑《环境资源审判实务手册》、《环境资源典型案例选(民事卷)》等审判参考丛书，并将于今年10月份举办第一期全国环境资源审判业务培训班。

　　三是要积极探索工作机制专门化建设。要以改革创新精神为引领，充分发挥主观能动性，在法律的原则和框架范围内，积极创新、勇于实践。一是积极探索环境资源刑事、民事和行政案件归口审理模式。由于环境资源审判所涉及的法律领域具有复合性，其所涉及环境领域的专业问题又是共同的，开展“二审合一”、“三审合一”模式具有天然的客观需求，可以节约司法资源，统一各类案件的裁判尺度。各地要积极探索，总结利弊，逐步完善。二是积极探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度。党的十八届三中全会决定明确提出探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，这与环境资源审判的特点正相契合。要探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构，实行对环境资源案件的集中管辖，有效审理跨行政区划污染等案件。三是积极探索建立环境资源审判协调联动机制。环境保护是一项系统工程，需要党委、政府、人大、政协、法院、检察院以及社会各界的共同参与。要积极推动建立审判机关、检察机关、公安机关和环境资源保护行政执法机关之间的环境资源执法协调机制，尤其是在证据的采集和固定方面要着重做好环境行政执法和环境司法的衔接；要积极采取措施落实公众参与原则，进一步完善人民陪审员参加环保件审理等相关配套制度，力争形成“政府主导、公众参与、司法保障”的环境保护新格局。

　　四是要大力推进审理程序专门化建设。要根据环境民事诉讼的特点，探索和完善证据保全、依职权调取证据、鉴定、举证责任分配、诉前禁令以及由生态环境专家担任顾问、人民陪审员等制度。当前，应重点抓好环境民事公益诉讼审理程序的完善工作。要准确把握民事诉讼法和环境保护法关于设立环境民事公益诉讼制度的立法本意，依法保障法律规定的机关和有关组织的诉权；要探索设立环境民事公益诉讼专项基金，将赔偿金专款用于修复生态环境；要探索构建合理的诉讼成本负担机制；要加大对环境民事公益诉讼原告的司法救助力度，实行诉讼费用的缓交、减交，可以探索由环境公益诉讼基金代原告支付环境民事公益诉讼费用，充分发挥环境民事公益诉讼主体维护环境公共利益的积极作用。最高人民法院也将加强与环境保护部、司法部之间的合作，积极推动环境损害司法鉴定体系的早日建立，解决这一困扰环境资源审判工作的难题。

　　当前，环境司法以及环境司法专门化问题已经成为法学界和司法实务界关注和研究的热点，理论研究成果丰硕。但是，对于环境资源审判的基本理论问题，比如环境资源审判的基本理念、传统侵权和环境侵权的差异、公益诉讼和私益诉讼的区别和衔接、环境损害的范围和损害鉴定等研究还不够深入。对于环境民事公益诉讼，目前的研究也主要是围绕着主体资格展开，受案范围、审理程序、审判机制等问题的研究则有所欠缺。另外，对排污权交易、碳排放权交易、水权交易、生态补偿制度、环境责任保险和环境损害赔偿基金等环境保护新机制的研究，也有待于进一步加强。希望专家学者和司法实践工作者，能够进一步加强对环境司法基本理论和新情况、新问题的研究，为环境资源审判专门化提供日益丰富的理论支撑。