分析称人大应主导起草法律案 防止部门利益法律化

　　前不久在京举行的十二届全国人大常委会第十次会议，首次分组审议了立法法修正案草案。

　　为健全法律草案的起草机制，草案增加规定，全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草工作；涉及综合性、全局性等事项的法律案，可以由有关的专门委员会或者常委会工作机构组织起草。

　　审议中，一些常委委员和列席会议的全国人大代表提出，人大应主导法律草案起草工作，防止部门利益法律化。

　　不应限制人大起草法律

　　冯淑萍委员说，本法规定行政法规由国务院组织起草，但没有明确规定法律的起草部门。目前一般由提出法律案的机关进行起草。草案增加的健全法律起草机制的规定，是一个进步。但草案的规定容易被误解为只有涉及综合性、全局性等事项的法律案才可以由有关的全国人大专门委员会、常委会工作机构组织起草，实际上限制了有关专门委员会的起草权。建议作进一步修改。

　　姚胜委员说，不仅综合性、全局性等事项的法律，有关专门委员会和工作机构可以组织起草，不是综合性、全局性的，有关专门委员会和工作机构也可以组织起草。

　　郑功成委员说，草案新增的条文很好，但规定“涉及综合性、全局性等事项的法律案，可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草”不妥。人大要主导立法，人大起草法律的任务会越来越重，修改法律已成为新常态，人大组织起草法律草案也会成为新常态。如果将人大有关机构起草法律案明确局限在“涉及到综合性、全局性”等事项上，就意味着剥夺或限制了立法机关的法律起草权。

　　“实践中由人大组织起草的一些法律并不是综合性、全局性的。”郑功成举例说，当年全国人大财政经济委员会组织起草的证券法，就显然不是综合性、全局性的，类似现象还有许多案例。如果加上“综合性、全局性”这样的定语，就把人大的手脚缚住了。因此，该定语可以删掉，直接规定人大专门委员会及工作委员会可以提前介入行政部门起草法律中，也可以组织起草，这样就可以逐渐走向人大主导立法了。

　　吴晓灵委员说，在立法过程中，法律起草的主导权是非常关键的，一旦一部法律或修改法律案已经起草好了，提交常委会会议或全国人大法律委审议时，很难作颠覆性修改。所以，在人大立法中，应该是人大专门委员会或者是工作机构来主导法律的起草。主导并不意味着所有的事情都要亲自去干，而是由人大专门委员会和常委会工作委员会来组织起草小组，人力不够、知识不足，可以吸收社会力量和政府机构的专家参加。但是起草小组组长是专门委员会的同志和工作委员会的同志，这就在不同意见的取舍方面体现了主导权。现在社会上诟病最多的就是部门利益法律化，主要体现在法律起草的主导权上，自己给自己立法，怎么能够立好？所以，应把人大有关专门委员会、常务委员会工作机构主导法律案的起草这件事情规定明确，提前介入应作为例外情况。

　　建立专委会提前介入制

　　车光铁委员说，从目前一些地方立法工作的开展情况看，立法动议和法律条文的起草工作都由相关责任部门承担，极易造成只强调部门权力和利益的问题，而且不利于调动代表和委员参与立法工作的积极性。建议从促进法治建设，保证法律的公正性角度出发，进一步明确和保障立法工作中人大的主导地位，切实将立法工作建立在坚实的民主参与基础之上。

　　全国人大代表甘道明说，为了使常委会组成人员和专门委员会组成人员更好地熟悉和了解法律法规的相关情况，建议在草案中增加常委会和专门委员会提前介入法律草案起草工作的相关制度。　

　　杨卫委员说，根据立法法的规定，提出法律案的主体可包括委员长会议、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会以及常委会组成人员十人以上联名。增强各专门委员会在起草法律最初文本的参与度，最重要的是各专门委员会应该有一批在法律方面比较有经验的专家，对专门委员会工作很熟悉的研究人员。所以，如果要提高人大各专门委员会在这方面的作用，应该增加这方面的人员编制。

　　丛斌委员建议常委委员如果有条件的也要事先介入法律起草工作，充分发挥常委委员个人的作用。

　　创新法律草案起草形式

　　“应进一步创新法律草案起草形式，完善法律草案起草机制。”苏晓云委员说，在立法工作中，立法的起草形式、方式应该是多种多样的，可以委托专家学者起草、社会起草。

　　全国人大代表秦希燕说，法律的修改是在实践中出现的问题，不仅仅是理论的问题，有实践的人缺乏理论性，有理论的人又缺乏实践性。怎样才能完整地结合起来？建议专业性较强的法律案，或者需要进行可行性评价的，除召开专家论证会，听取专家、有关部门意见外，各专门委员会还应当设立相应的立法咨询委员会。立法咨询委员会可以由各方面的专家组成，承担委托立法任务，确保立法可行性。　□本报记者陈丽平