专家析修改后行政诉讼法：“创新”手段解决难题

刘莘

　　编者按 11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议通过了修改行政诉讼法的决定。这是行政诉讼法实施24年来作出的首次修改。本报自今日起开设“修改后行政诉讼法专家解读”栏目，敬请关注。

　　行政诉讼法是“民告官”的法律，其修改不仅为专业人士所瞩目，也为民众和媒体所关注。笔者对照修改前后的规定，对一些相关内容予以梳理归纳。

　　充分吸收司法解释的内容

　　修改后的行政诉讼法(下称新法)将最高人民法院司法解释中经过检验比较合理的内容吸收进来，数量不少。比较重要的是原告资格和证据方面的规定。

　　原行政诉讼法第24条关于原告资格的规定是：“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。”这似乎不是一个完整的规定，因为还要看“本法”其他规定才能确切地知道原告是什么资格。因此，司法解释规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”新法则规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”与司法解释内容相同，但写法上更明确。

　　证据是诉讼的核心，也是诉讼中技术性很强的部分。行政诉讼法在20多年前就作出了全面却相对原则性的规定，就操作性而言还不能满足法院审判的需要，所以最高人民法院既有《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(下称《解释》)，也有《行政诉讼证据若干问题的规定》(下称《证据规定》)。新法吸收了司法解释最基本的内容。如原行政诉讼法第32条规定，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。《解释》进一步规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。”这就解决了诉讼程序中，被告不在法定期限内提交证据如何认定的问题。新法除保留原行政诉讼法“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件”这一规定外，还规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”显然，新法吸收了司法解释的内容，但考虑到涉及第三人的情况，因而规定得更为细致。

　　另外，《证据规定》关于“原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据”的规定也被吸收到新法中来。

　　“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。”“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：(一)被告应当依职权主动履行法定职责的；(二)原告因正当理由不能提供证据的。在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”上述关于证据的规定均源于司法解释。

　　还有一个对于诉讼来说很重要的规定，就是行政诉讼的除斥期间，新法也吸收了《解释》的规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”

　　针对现实问题开出新的“药方”

　　新法新增规定是针对当下行政诉讼法实施中的问题所采用的“创新”手段。行政诉讼存在立案难、审判难、执行难等现实问题。这些问题的原因是复合性的，但其中最重要的是司法体制本身的问题，进而言之还有更深层次的制度问题。这些问题不可能简单地通过修法得到解决，但新法竭尽全力在现有制度框架内挖掘，力图最大限度地解决行政诉讼的这些问题。

　　(一)针对立案难，新法规定了“登记立案”，事后发现不属于立案范围的，裁定不予立案，以解决当前该立案不立案、该出裁定不出裁定的问题。对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级法院投诉，上级法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。不仅如此，新法还规定：“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。”这些规定从技术上把能堵的窟窿都堵上了。

　　(二)针对审判难，新法作出如下调整：

　　跨区域管辖。审判难往往是受到地方保护等因素的影响，为此新法规定：“经最高人民法院批准，高级法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干法院跨行政区域管辖行政案件。”也就是说，以跨区域管辖来摆脱地方保护主义的不良影响。

　　被告负责人出庭。法院对被告拒不出庭的，可提出行政处分司法建议。新法规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。”

　　直接审查规范性文件。行政诉讼中常见的争执是“文件打架”，即双方当事人各执一词，因为双方依据的是不同的规范性文件。新法对此的解招是：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”这一规定赋予法院直接审查规章以下行政规范性文件的权力，对于解决“文件打架”，依法对案件作出合法裁判有很大推动作用。

　　有条件地调解。为了解决审理难，新法虽然没有改变原行政诉讼法关于法院审理行政案件不适用调解的规定，但又特别规定“行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。”而且规定，调解应当遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。

　　行政、民事争议都要解决。在我国，行政机关不仅拥有广泛的行政管理权限，而且拥有对某些民事纠纷进行裁决的权限，有些行政行为亦有可能涉及民事关系。如果行政审判只解决行政争议，将纠缠在其间的民事争议放置一边，对于当事人而言既耗时费事又不解决根本问题。因此，新法规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”“在行政诉讼中，人民法院认为行政案件的审理需以民事诉讼的裁判为依据的，可以裁定中止行政诉讼。”后面的这一规定打破了过去认为的先行政、后民事的思维惯性，是实事求是的，也是合理的。

　　(三)针对执行难，新法干脆规定了类似于国外“蔑视法庭”罪的罚则。针对各种干扰法庭审判和判决执行的行为，明确规定对单位负责人，法院可以对其罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　除了上述内容，新法还有扩大行政诉讼受案范围的新规定，如将征收、征用决定及其补偿决定纳入行政诉讼范围，将许可核发扩大到许可变更、撤回等所有环节，并纳入行政诉讼范围，将确权决定明确纳入行政诉讼范围等。

　　(作者为中国政法大学教授)