专家：法律面前人人平等是法治建设的难中之难

　　据统计，中共十八届四中全会发布的5200余字的会议公报中，“法治”两字出现了50多次，“依法治国”出现了23次。

　　前不久的12月4日，是中国第一个宪法日，旨在弘扬宪法精神，建设法治中国。种种迹象，让法学界人士备受鼓舞，也极大地激发了普通民众对法治社会的向往。

　　近日，北京师范大学法学院教授、刑事法律科学研究院常务副院长卢建平，应邀做客浙江人文大讲堂之江分讲堂，为大家解读公报里“依法治国”的内涵，探讨中国法治进程中的重点和难点。

　　推进依法治国，就是政治改革

　　这段时间，我们法学界的同仁都忙着宣讲四中全会的决定。但是不同的学科，不同的专业背景，有各自的侧重点。我今天和大家分享的是推进依法治国的重点和难点。

　　改革开放30多年，法治也建设了这么多年，取得的成就很显著，但是问题依然很多。

　　比如在立法方面，立法的质量不高，效率也不高。现在有一些法律只是摆设，解决不了什么问题。还有一些我们国家建设、社会发展需要的、人民群众关注的法律，到现在还出不来。

　　法律制定出来了，法律执行过程当中的问题更多。现在有一种普遍的说法：中国法治建设领域最大的问题不是无法可依，而是有法不依。

　　有法不依更主要的问题集中在权力机关，比如立法机关、行政机关、司法机关。有法不依、执法不严，执法若用一个字来概括，大致就是“乱”。

　　我在最高法院挂职上班有两年了，最高法院给我的第一印象就是它的门口不时会有一些人，这些人扛着标语、背着照片、打着横幅去抗议，表达他们的不满。

　　但是最高法院自2006年、2007年以来，做了一件我们认为功德无量，但是社会公众不一定很理解的事情，就是大幅度地削减死刑，减少死刑适用，提高死刑案件的标准。

　　最后一个方面就是守法和用法。守法当然是对普通百姓而言，用法是对于掌权者而言。

　　对于普通百姓而言，因为我们没有把法律当成一个代表自己利益的东西，所以内心对它不尊重、不相信， 客观上表现出来不遵守它，主动运用法律来维护自己权益的意识也不强。

　　当然这不是最主要的问题，最主要的问题是有权者，就是所谓的国家机关及其工作人员。他们依法办事的观念不强，能力不足，知法犯法，以言代法，以权压法，徇情枉法。

　　有一种观点认为，中国改革开放30多年，功夫好像基本上都花在了经济领域的改革上，政治领域的改革好像起色不大，成效不是很明显。而我觉得，随着四中全会的召开，特别是随着全面推进依法治国决定的贯彻实施，这个局面会大大地改变。按照我个人的见解，全面推进依法治国就是严格意义上的政治改革。

　　宪法要落地，和日常生活联系在一起

　　在全面推进依法治国中，我们的重点在哪里呢？四中全会的决定列出了几个重点。

　　第一个就是依宪治国。宪法不是高高挂在天上的文本，按照列宁说的，“它不仅仅是空气的振动”。它应该对普通百姓具体的权利，包括我们的日常行为都能够有直接的影响。

　　山东有一个女孩叫做齐玉苓。她学习成绩不错，但是当年参加中专考试，她没考上。几年后她发现，她的一个校友冒用了她的名字去上学了，最后进入当地比较好的单位。

　　齐玉苓的什么权利受到了侵犯？有人说是她的姓名权受到了侵犯。但是这里面实质性的问题是，宪法第46条所赋予她的受教育权受到了侵犯。

　　受教育权受到了侵犯，这个官司怎么打？你提起诉讼的依据在哪里？山东省高院向最高法院请示，最高法院研究了半天，最后作出一个批复：可以依据宪法第46条提起诉讼。

　　这个案例被学术界称为“中国宪法司法化第一案”，一度给我们搞宪法学的同行们带来了太多的希望，但是这个希望很快就被浇灭了。

　　建国后有一个传统，说宪法只规定国家大事，不能被法院用来作为定案、判案的根据。1955年，最高院就做过这样一个批示。

　　齐玉苓案件出来以后，有人把1955年的批复翻出来，最高院几经研究，最后把自己作出的批复废止了。

　　我们是把宪法看成是一种政治纲领？还是老百姓维护个人权利的有力武器，或者司法机关解决争议的准绳？两相比较，我更倾向于让宪法落地，让宪法和我们人民群众的切身利益发生直接的关系。

　　第二个重点是科学立法。我们从没有法的时代进入到了法律膨胀的时代。法律的数量非常庞大了，但是质量有很多的问题。

　　我参与过法律论证、起草的过程，要起草或者制定一部法律真的不容易。比如《刑法修正案》(八)开启了中国废除死刑罪名的第一步，废掉了13个死罪。但是最早提交给立法机关的方案要比13个多得多。最后为什么变成13个了呢？

　　公安机关在和犯罪做斗争的第一线，所以公安机关的意见是，死刑最好一个都不要减，不但不能减，最好再增加一些。最高检察院的意见是，现在的治安不是很好，适用死刑确实有一定风险，因为存在一些冤假错案，减是应该减一点，但是不要减这么多。

　　就是这么讨价还价、妥协、折中，最后拿出一个废除13个死罪的方案。当然这里头不仅涉及到利益博弈，也涉及到对问题认识的差异。

　　第三个重点是依法行政。这可能也是我们最难的一个问题。按照四中全会的要求，法治政府的目标是“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信”，这个目标非常科学，但离我们的现实差距太大了。

　　新一届政府上任以来，经常做的一项工作叫做“简政放权”。每一次开会取消一批审批项目，但是我特别想问，政府的口袋里到底还有多少权力？每一次都减，这次比上一次的数量还大，但是权力好像一个无底洞，取之不尽、用之不绝。

　　还有政府行为公开公正的问题，每一个方面都是问题多多。当然问题再多我们也要迎难而上，也要解决它。比如说我们新的行政诉讼法要在2015年的5月1日开始实行，规定以后的民告官的官司，行政首长必须出庭，不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。以前是怎样？讲级别！

　　第四个重点是公正司法。法院要有权威，要有社会环境的支持。

　　举一个例子，福建前一段时间判了一个投毒杀人案件，叫“念斌案”。这个案件死了2个人，念斌作为重大嫌疑人被逮捕，福州中院一共判了他四次死刑，福建省高院几次发回重审。最后，念斌被做了无罪的判决。

　　念斌认为他自己自由了，去公安局申请出国。结果公安局告诉他，你这个案子还没有完，法院说你无罪就无罪了？我们这里案子还没有消，你这个只是疑案。

　　这件事情被媒体披露了以后，举国哗然。从这个例子看出，司法权仍未得到应有的尊重。

　　法律面前人人平等，是难中之难

　　最后讲讲重中之重和难中之难。

　　重中之重，按照四中全会的要求，是在重点领域立法里面要解决。第一位是保障人权，第二位是建设社会主义市场经济。

　　保障人权为什么那么重要？这个问题之所以重要，是因为法治不是治老百姓，是治公权力，是治当官的。中国历史上有一句话叫做“明主治吏不治民”，法治的核心要义也就是制约公权力，保障私权利，所以保障人权是重中之重。

　　发展社会主义市场经济是另外一个重中之重。市场经济核心是要确立公平竞争，核心是要解决公私平等。一方面是要解决国有经济、公有经济反垄断的问题，要破除它的特权地位。另一方面是非公有经济要鼓励、要支持。

　　这个谈何容易。在我们国家，非公经济的法律地位一度被完全的漠视。改革开放以后才慢慢得以恢复，而在这之前叫做资本主义尾巴。这个尾巴后来长长了，在浙江这样的省份，非公有经济几乎占据了大半壁江山。

　　难中之难，对于手中没有公权力的人而言不难，对那些大权在握的，有利益压身的人而言才难。

　　难中之难，一个是共产党的依法执政，一个是政府的依法行政。这个并不是空话，要想实现法律面前人人平等，就要拿权利去制约政府的公权力。

　　我们有一个浙江湖州的老乡叫沈家本，是清朝末年的大臣。1905年，他向光绪帝，主要是向慈禧太后上奏折，当时他就引用了西方法学界的“社会契约论”，中文表述为“法者与民共信之物”，翻译成今天的话语就是，法律这个东西是官府和老百姓共同信赖、共同信守的东西。

　　我们看看现实情况。比如说北京有很多特殊号牌，警车、军车还有很多的特殊车辆，然后把其他的车统统称之为社会车辆。开社会车辆的人当然叫社会人，那么开其他车辆的叫什么人呢？难道是“非社会人”？

　　所以，在中国这样一个国度建设法治，最难的就是实现法律面前人人平等。

　　见习记者 张冰清/文 通讯员 冯羽佳/摄