法制日报：税收法定是税制改革必然要求

  　12月22日上午,十二届全国人大常委会第十二次会议再次审议立法法修正案草案。草案完善立法体制,进一步明确税收只能由法律规定。根据税收法定原则,将税收一项单列出来,明确税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度只能由法律规定。

　　党的十八届三中全会明确提出完善税收制度。法治国家中,所有改革都须上升到法律的高度,通过制定法律赋予改革成果以权威性、确定性。税收制度改革也不例外,亟待通过法律制定、修改、废止等程序予以实现。也正因此,党的十八届四中全会进一步要求,制定和完善税收相关法律。

　　然而,“法”在我国有两种含义,狭义上,仅指由最高立法机关也即全国人大及其常委会制定的“法律”；广义上,囊括各级立法机关所制定的“法”,既包括中央立法也保护地方立法,既包括人大立法也包括行政立法。

　　税收作为和人民财产权直接相关的重大制度,本应由国家最高立法机关制定。税收法定,是税收法制发达国家的通行做法,我国现行立法法也在法律保留条款中特别提到“税收的基本制度”只能由全国人大及其常委会依照立法程序制定法律予以规定,但其仅就“基本制度”而言,也为其他有立法权限的部门,尤其是行政部门,行使立税权留下了制度缺口。

　　事实上,行政立法在税制领域本是特殊历史背景下的权宜之计,是人大“授权立法”。这种“授权立法”仅具过渡性,既体现为所立税种的过渡,也应体现为行政立税权本身的过渡。可是,经过行政立税的多年“积淀”,我国税法体系已经出现了头重脚轻、本末倒置的态势。行政立税不仅在税种数量上“占优”,更逐显常态化、固定化。

　　行政立税权过于膨胀带来多方面不良影响。首先,直接导致我国税收法律体系的整体效力级次不高,使税制丧失稳定性、系统性、统一性。其次,使得税收行政权力异化成为可能,因缺乏法律的硬性约束,税收甚至异化为一些地方政府在招商引资过程中开打“价格战”的筹码。再者,行政机关有着既当立法者又当执法者的“瓜田李下”,即使合理立税,也稀释了权威性和公信力。

　　本次立法法修改,拟明确税收只能由法律规定,将堵住行政立税的制度缺口,这正是立税权法律行使、税收法定的应然回归。同时,这也意味着,我国税收法律制度将面临重大改革,这既包括新税种的立法确认,也包括通过人大立法形式,对行政立法的合理旧存税种予以追认、修改、整合,真正建立起具备优化资源配置、维护市场公平功能的统一、科学税制。（舒锐）