中国废止劳教制度一年多 学者担忧制度衔接空白

　　2013年12月28日，十二届全国人大常委会第六次会议通过了《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》(以下简称《废止决定》)，在我国存在56年的劳教制度退出历史舞台。

　　被废止的两个文件，即1957年8月全国人大常委会批准的《国务院关于劳动教养问题的决定》、1979年全国人大常委会批准的《国务院关于劳动教养的补充规定》——此前，这两份文件是我国劳动教养制度的基本依据。

　　《废止决定》提出，劳动教养制度废止后，对正在被依法执行劳动教养的人员，解除劳动教养，剩余期限不再执行。

　　在保障人权、尊重法治的价值取向下，废止劳教早已成为社会各界共识。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出，废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。

　　劳教制度是否需要替代制度？如果需要，将是一种什么样的制度？这种制度和已经在我国实施了十多年的社区矫正制度，有何关系？目前各地原有的劳动教养所现状如何？

　　近日，接受中国青年报记者采访的多名专家和业内人士表示，《决定》中提出的“对违法犯罪行为的惩治和矫正法律”，不是特指某一部法律，而是一个完善的法律体系，劳教制度废止后，还需要一整套好的管理制度，来代替劳教发挥作用，实现社会长治久安。

　　劳教所“变身”

　　劳教制度废止后，很多人都会想到这个问题：在过去应该被劳教的人，今后怎么办？劳教制度存在的50多年里，哪些人被劳教？截至全国人大常委会通过《废止决定》时，全国共有多少在教人员？这些在教人员是因为什么原因被劳教的？有关这些问题，在劳教制度废止至今的1年多里，鲜有权威信息披露。

　　2011年，最高人民法院等10部门下发《违法行为教育矫治委员会试点工作方案》，将南京、郑州、青岛、济南4市列为违法行为教育矫治试点地区，以“违法行为教育矫治”取代劳动教养。但试点改革具体内容从未对外界公布。

　　中国人民大学宪政与行政法治研究中心副主任杨建顺表示，《国务院关于劳动教养问题的决定》中规定的劳教适用对象是4种人，1982年公安部制定的《试行办法》，将劳教适用对象调整扩充为6种人。此外，自上世纪80年代以后，公安部等部门的一些规范性文件，陆续增加了对私自为育龄妇女摘取节育环、非法姘居、赌博、倒卖票证等违法人员可以进行劳教的规定。“劳动教养成了一个筐，什么人都可以往里装。”

　　北京大学法学院教授陈瑞华这样概括劳教的适用对象：几乎所有被刑法禁止而不够刑事处罚的行为，都可以适用劳动教养，甚至违反行政法规的行为，除了应该受到行政处罚的，也都可以适用劳教。

　　在杨建顺看来，近几年来，劳教制度屡遭诟病的根本原因在于，劳教在具体实施中出现偏差，有的严重背离了其初始宗旨和制度创建目的，片面强调加大惩戒力度，一些劳教案件的办理有较强的主观随意性，甚至沦为某些人滥用权力的工具。

　　事实上，我国劳教制度的废止早有迹象。十八届三中全会决定公布之前，全国绝大部分劳教所已经停用，劳教所里的人也不多。

　　在2013年1月7日举行的全国政法工作会议上，中共中央政治局委员、中央政法委书记孟建柱宣布，积极推进劳动教养制度改革，在报请全国人大常委会批准后，将停止使用劳教制度，并要求在全国人大常委会批准前，严格控制使用劳教手段，对缠访、闹访等3类对象，不采取劳教措施。

　　2013年上半年，在司法部官网劳动教养管理局的网页上，政策法规一栏的《中国劳动教养工作简介》显示，截至2012年年底，我国共有劳动教养管理所351个，在所劳教人员5万多人，没有进一步披露在教人员的构成情况。

　　劳教制度废止后，2014年1月，中编办批复司法部成立戒毒管理局，司法部根据戒毒工作职能，对原劳教局内设处室进行了调整。

　　截至2014年10月，全国30个省(区、市)和新疆生产建设兵团成立了戒毒管理局，全国共建成337个强制隔离戒毒所、8个戒毒康复所，部分地方在社区建立指导站，对社区戒毒(康复)提供指导和支持。

　　曾经的劳教所纷纷开始“变身”，不少地区的劳教场所开始接收强制隔离戒毒人员，主要职能逐步转向强制戒毒。

　　位于北京市大兴区的团河劳教所，曾是北京市最著名的劳教所，2014年年初，团河劳教所更名为北京市监狱团河二监区，开始接收轻刑犯服刑。

　　2014年5月，北京首都之窗网站公布，将北京市劳动教养工作管理局调整为北京市教育矫治局，但记者了解到，“北京市教育矫治局”至今尚未挂牌。

　　原来被劳教的人，今后怎么办

　　长期以来，学术界较为一致的观点是，劳教制度之所以屡受批评却一直存在，是因为有相应生存的土壤，根本原因在于目前我国刑罚体系和行政处罚体系的衔接存在一定空档。

　　例如，小偷小摸，依据《刑法》处罚不了，依据《治安管理处罚法》的规定，行政拘留最长20天，处罚力度不够，这时可能就会需要类似于劳动教养的制度。

　　劳教制度废止后，游离于《刑法》和《治安管理处罚法》之外的那些人的行为，该如何处罚？在很多学者看来，除去一些本来就不该被劳教的之外，对那些危害社会治安的行为，一部分可以参照《刑法》中规定的轻微违法犯罪案件，适用管制、拘役、单处罚金等轻微刑罚进行处罚，一部分可以按照《治安管理处罚法》中有关治安案件的处理方式进行行政处罚。

　　中国人民大学法学院教授陈卫东认为有两种解决方法，一是修改《刑法》，把入罪标准向下拉，二是把治安处罚的范围向上抬。

　　也有学者不赞成这种“拉低入罪门槛”的方法。中国政法大学教授马怀德不赞成这种扩大“刑事处罚”范围的做法。在他看来，无论“轻罪”还是“重罪”，都属于犯罪记录，将会影响到一个人的前途，“刑事处罚对一个人的社会评价影响较大，会影响到个人参加公务员考试、司法考试等，被处以刑罚后，难以回归社会”。

　　中国社会科学院法学所刑法研究室主任刘仁文认为，在《治安管理处罚法》短期内不会修改的情况下，废止劳动教养制度后，应该在修改《刑法》时，把拘役刑起点由一个月下调至15天，与治安拘留期限一致。

　　“之所以要把拘役刑起点下调而不是将行政拘留上调，是因为对于剥夺人身自由的处罚，国际上普遍的做法是要经过司法裁决，而目前，我国的行政拘留是由公安机关来决定的，因此不宜把这部分剥夺人身自由的期限再延长。”刘仁文说。

　　2014年10月，《刑法》修正案(九)草案首次提请十二届全国人大常委会审议，但是，草案中没有拘役刑起点下调的内容。

　　记者注意到，2013年，最高人民法院、最高人民检察院先后出台了办理盗窃罪、寻衅滋事罪刑事案件的司法解释，这些司法解释规定，如果情节不严重或行为人积极认罪、积极赔偿取得被害人谅解的，可以免予刑罚或“由有关部门依法予以行政处罚”。

　　这两部司法解释的出台，被学术界广泛解读为劳教废止后如何解决一些轻微刑事犯罪案件的信号。

　　如果用轻刑入罪的方式来填补劳教废止之后的一些法律空白，案件大量进入司法程序会否使法院不堪重负？

　　2013年10月，最高人民法院院长周强提出，要探索完善轻微刑事案件快审快结机制。

　　2014年6月底，十二届全国人大常委会表决通过《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》，轻微刑事案件的刑事诉讼过程，在北京等18个试点城市被简化。

　　轻微刑事案件速裁试点被认为是在劳教制度废除后，对轻微刑事案件快速办理机制新的延伸。轻微刑事案件快速办理机制使拘役刑成为治安处罚与有期徒刑之间一个很好的过渡和衔接——司法机关把严重的违法行为、构成犯罪又不属于严重犯罪的，通过轻刑快审快速侦办、审理，只送到拘役场所，以达到教育矫治的目的。

　　陈卫东认为，这种做法其实就是建立一套与国外的治安法院类似的程序，不会打破现有的法院体系，目的是提高法官的工作效率和缩小法官的自由裁量权。

　　社区矫正和劳教制度是什么关系

　　《决定》提出，废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。这让一些公众猜测，社区矫正或将成为劳教的替代制度。

　　在2013年11月29日国务院新闻办的发布会上，司法部副部长赵大程否认了这种猜测，他表示，社区矫正是一种非监禁刑罚执行方式，它的法律依据、适用范围、执行程序和方式，都和劳动教养制度不同。

　　尽管不是替代或者承接，北京师范大学社区矫正研究中心主任吴宗宪认为，“废止劳教和健全社区矫正制度，并不存在必然联系，但是废止劳动教养制度实际上给社区矫正制度的发展提供了重要契机。”

　　在我国，社区矫正从2003年开始试点，在2011年2月十一届全国人大常委会通过的的《刑法》修正案(八)中被正式写入法律，规定了对判处管制、缓刑以及假释的罪犯，依法实行社区矫正。

　　2012年3月，十一届全国人大五次会议决定修改《刑事诉讼法》，规定“对判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行”。

　　吴宗宪告诉记者，社区矫正是一种有条件的短期自由刑，对象是经过法院判决有罪、在社会上的服刑人员。

　　北京市的社区矫正工作已经开展了近10年。2014年1月1日凌晨，北京市司法行政系统监管安全“零点报告”会召开，与往年会议不同，没有相关单位以“劳教局”的名义进行汇报，而多了各区县社区矫正情况汇总。

　　北京市司法局近日提供给记者的一份资料显示，北京市司法局专门从市监狱局和市教育矫治局抽调了400名民警充实到区县司法所，确保一个司法所至少有一名民警，任务较重的司法所一所双警。所管社区服刑人员较多的司法所，还配备专职负责社区矫正工作的副所长，大力加强教育培训，不断提高社区矫正队伍的专业化水平。

　　在吴宗宪看来，从社区矫正制度发展来看，在社区矫正的执法人员里，应该有一定数量的警察来从事相关工作。劳教制度废止后，大量劳教干警可以从事社区矫正工作，腾空、闲置的劳教所，除了一部分转型为强制隔离戒毒所或关押轻刑犯的监狱外，大多数可以作为社区矫正的工作场所。

　　“多数社区矫正人员集中在大中城市，现有的劳教所也大都在大中城市的郊区，利用这些场所对社区服刑人员进行集中教育、培训，很便利。”吴宗宪说。

　　一些学者提出，社区矫正需要经费、人员和职权去落实，应该抓紧立法。在2013年10月十二届全国人大常委会公布的5年立法规划里，《社区矫正法》位列其中。

　　“建议在《社区矫正法》中增加类似‘行为监督’的干预手段，即对那些所谓屡教不改的轻微违法犯罪人员，对其行为习惯和心理进行矫正和治疗。‘行为监督’是一种在社区中执行的保安处分措施，相比起传统的劳动教养，其严厉性要大大降低。”刘仁文表示。

　　劳教制度废止之后，不少学者表示了对制度衔接空白的担忧。一些学者呼吁，《废止决定》要求全部解教，完善立法和制度建设不能再拖延了。记者 王亦君