根治小官巨腐需要四维发力

　　在人们印象中，巨大的贪腐数额常与“位高权重”联系在一起。而近年来，从收受千万元好处费的“村官”，到挪用上亿元资金的村会计，再到把580多万元专项补助揣进私囊的副镇长，诸多案例一再警示，“小官”也能大贪，“蚁害”不可小觑。从发改委煤炭司原副司长魏鹏远家中搜出的现金摞起来有66层楼高，从秦皇岛北戴河供水总公司原总经理马超群的家中搜出1.2亿元现金、37公斤黄金、68套房产手续……“小官”狂敛上亿财富的行为着实令人瞠目。有媒体盘点了自2000年以来，涉案金额超过1000万元人民币的34名乡科级及以下贪腐官员，竟有9人涉腐过亿，马超群的1.2亿元只能勉强挤进前五。此类事件的曝光将大批巨腐小官推上风口浪尖。

　　习近平总书记在中纪委全会上就强调，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，既坚决查处领导干部违纪违法案件，又切实解决发生在群众身边的不正之风和腐败问题。“小苍蝇”的危害较“大老虎”有过之而无不及，因为地方小官的贪腐行径就发生在群众身边，对百姓的生产生活造成直接侵害，更易激起民愤，引起社会动荡。如今，小官巨腐是社会关注的热点，也是反腐败工作的重点领域。

　　两类小官易成巨腐

　　小官巨腐不是一个新兴现象，落网的“硕鼠”如“土地奶奶”罗亚平、“官场流寇”穆新成、“红顶官商”郝鹏俊、“涉黑警长”关建军、“亿元股长”李华波、“长袖善舞”李志强……这些官场上的小人物名不见经传，可他们的权力大小与其行政级别绝对不成正比，成群“蚁官”疯狂敛财的程度令人触目惊心。基层巨贪根据其所在的岗位可以分为以下两类：

　　处于关键岗位。这些小官往往与领导存在种种利害关系，由此被信任和放纵，形成“政绩共同体”。此类小官对上阿谀奉承，对下极力打压，一边唱着清正廉洁的高调，一边干着贪污腐败的恶事，这种“双面人”是反腐力量打击的重点。

　　级别较低没有受到有效的监督。他们是最底层的官员，有些甚至连官都算不上，比如股长、村官、财务部门小领导、机关里最底层的收发员、打印员等，他们善于经营自己手中的微小权力，积少成多，一声不响地侵吞了国家、集体上千万元甚至上亿元的巨额资产。

　　小官巨腐缘何肆虐

　　公权力的过分集中是小官巨腐的主要原因。权力越到基层越集中，疯狂敛财的地方小官大多是单位、部门的“一把手”。有调查显示，自2000年以来涉贪金额超过千万的乡科级及以下小官共计34人，其中正职一把手占到六成以上，副手仅有两人。这些贪腐小官有村官、公司总经理、工程负责人等，官虽小，但握有随时可以变现的巨大权力。他们掌管土地、交通、资源等关键领域，特别是在各地供水、供电、供煤、供气等资源垄断部门拥有实际控制权。

　　官员对思想道德建设工作的漠视是小官巨腐的催化剂。如今，买官卖官、带病提拔之现象猖獗，每年的干部考察流于形式，导致地方小官文化程度低，综合素质差，政治意识、法律意识淡薄。

　　失范的官员财产申报公示制度是小官巨腐的隐形棚帐。我国官员财产申报制度的历史已有20余年，但是因为缺乏具体审查和问责机制导致申报制度流于形式，实践中已畸化为“官员在纸上填完了，组织部门密封起来，就锁到柜子里去了”。其实，社会各界热议的重点并不在官员财产的申报，而在于向社会大众的公示。

　　失灵的基层监督机制为小官腐败滋生提供肥沃土壤。少数基层纪委职能弱化，对基层干部不作为、乱作为等行为睁一只眼闭一只眼，执纪监督不力。越是基层，权力生态中“熟人社会”特征越是明显。监察制约一方与当地小官有着千丝万缕的联系，因为人情因素、利益因素、亲情因素的干扰，出现对权力监管失效的现象。

　　四维发力清除病根

　　如今，对基层腐败的预防和治理已经成为我国反腐败斗争中的重要内容，遏制小官巨腐是当前反腐败工作的必然要求。笔者认为，应当从分散公权力、加强官员思想道德建设、构建以官员财产申报公示制度为中心的各项公开制度、完善基层官员监督机制四个大方向发力，逐步构建一个基层腐败的防治系统，真正实现“拍苍蝇无死角”，让“小官”不敢腐、不能腐，最终不想腐。

　　分散公权力。要对领导干部进行分权，将权力装进制度的笼子里。首先，应当分解主要领导干部的权力和责任，在国家层面形成地方一把手不可直接分管人财物的法规和制度。此项改革意义巨大，按照分工负责原则，适当分解主要领导干部的权力，减少主要领导干部对具体事务的干预，形成“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”的权力运行机制，能够有效杜绝“一把手”存在的可能。其次，推出基层权力清单来规范小微权力。建立基层权力清单和责任清单，明确各个官员享有的权力种类、监督的责任主体、惩处的实施主体以及举报的处理主体，让责任体系对权力行使形成约束力。并且，整个清单要向全社会公开，将权力曝于阳光之下，领导干部需及时纠正超越权力清单的违规行为，严肃问责不符合权力清单的失信行为。再次，各乡镇村可以建立监视委员会，分散公权力。地方涉及到土地、交通、资源等关键领域的重大决策权交由地方监视委员会选举决定，彻底剔除领导干部“一人说了算”的权力。

　　增强官员的思想道德与作风建设。首先要严把进人关，公务员凡进必考，坚决遏制通过其他方式进入编制。其次把克己奉公、廉洁自律纳入官员的日常管理中，督促其“日省吾身”，并对官员定期做“政治体检”，增强其政治觉悟和思想意识，始终保持共产党人应有的全心全意为人民服务的“底色”。严格例行干部考察，加强基层小官的思想道德与作风建设，树立起坚定的为人民服务的理想信念，做到不为钱物所动，不为权色所诱，守住灵魂慎始终，对腐败现象自觉抵制，彻底掐灭基层干部队伍飞扬跋扈的嚣张气焰。

　　构建以官员财产申报公示制度为中心的各项公开制度。首先应明确申报主体和申报范围。各级新提拔或是连任的官员，不论级别高低应率先参与申报，公开其收入、各项补贴，本人及家庭成员的职业、房产、私家车等基本情况，配偶以及子女在国外从商或留学的详细情况，否则不得提拔或连任，待申报公示制度运用基本纯熟后再将申报主体扩大到全体官员。其次实施“高薪养廉”制度。坚决杜绝灰色收入，让官员的总收入增加在明处。再次需增加申报内容的监督审查核实及问责环节，对于拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者，进行严肃问责。

　　完善对基层官员的监督机制。为了防止基层蚁官“一手遮天”成为一方“霸主”，首先要加大对基层人大、纪检、审计等监督机构的问责力度，进而加强监督部门的监管力度，使潜在的贪官不敢腐、不能腐。其次要强化民主监督的力量，积极引导群众对基层权力进行监督，如设立举报热线、网站，开通官方微信、微博，通过公众平台将官员的权力、财产曝晒在阳光之下，营造全社会共同监督的良好氛围。

　　(吴高庆 占佳 作者分别系浙江工商大学法学院副院长、教授，浙江工商大学法学院研究生)