人民陪审员制度改革：让“公民陪审”回归本义

　　人民陪审员制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分。在全面依法治国的大背景下，如何改革和完善人民陪审员制度，保障人民群众有序参与司法，提升人民陪审员制度公信度和司法公信力，令人关注。

　　4月20日，十二届人大十四次会议审议了最高人民法院关于提请审议《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定(草案)》的议案，标志着我国司法改革又迈出重要一步。

北京等10省区市将开展人民陪审员制度改革试点

　　根据草案，试点将扩大人民陪审员参审范围，明确涉及群体利益、社会公共利益的，人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的第一审刑事、民事、行政案件，以及可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的第一审刑事案件，原则上实行人民陪审制审理。

　　同时，试点将改革人民陪审员选任条件。将担任人民陪审员的年龄条件从23周岁提高到28周岁，将学历条件从一般为大专以上文化学历改为一般应当具有高中以上文化学历，但是农村地区和贫困偏远地区公道正派、德高望重者不受此限。

　　试点还将完善人民陪审员参审案件机制，合理确定每个人民陪审员每年参与审理案件的数量比例。探索重大案件由3名以上人民陪审员参加合议庭机制。健全人民陪审员提前阅卷机制。

　　探索人民陪审员参审案件职权改革。逐步探索实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题，充分发挥人民陪审员富有社会阅历、了解社情民意的优势，提高人民法院裁判的社会认可度。

　　试点将完善人民陪审员选任程序，建立和完善人民陪审员随机抽选机制，将陪审员由个人申请和组织推荐改为基层和中级人民法院每五年从符合条件的当地选民(或者当地常住居民)名单中随机抽选当地法院法官员额数5倍以上的人员作为人民陪审员候选人，制作人民陪审员候选人名册，建立人民陪审员候选人信息库。

　　根据草案，最高法拟选择北京、河北、黑龙江、江苏、福建、山东、河南、广西、重庆、陕西10个省(区、市)的各5个法院(含基层人民法院及中级人民法院)开展人民陪审员制度改革试点工作。

　　人民陪审员参审不能只说“我同意”

　　人民陪审员制度已经走过60多年历程。新中国成立后，就人民陪审制度制定了一系列的法律规定。

　　1951年的《人民法院暂行组织条例》、1954年的《宪法》和《法院组织法》，1975年和1978年的《宪法》都对陪审员制度作了明文规定；1979年通过、1983年修正的《人民法院组织法》和1979年通过、1996年修正的《刑事诉讼法》重申了过去宪法和法律关于人民陪审制度的有关规定；1982年试行、1991年通过的《民事诉讼法》和1989年通过的《行政诉讼法》也都对人民陪审制度作了规定。另外，国务院、最高人民法院和司法部等有关部委以及一些地方人大，专门就贯彻实施人民陪审员制度制定出台了一系列的规范性文件和地方性法规。

　　2004年，全国人大常委会通过关于完善人民陪审员制度的决定，这是人民陪审员制度发展历史上的第一部单行法律，陪审制度在体制和机制上也趋于完善。决定明确规定，人民陪审员除不得担任审判长外，同法官有同等权利；人民陪审员参加合议庭审判案件，对事实认定、法律适用独立行使表决权。

　　然而在司法实践中，人民陪审员的作用往往发挥有限，有的地方在庭审中不发言的人民陪审员占比超过70%，说得最多的话是“我同意”。

　　专家指出，人民陪审员制度需要改进和完善的主要有五方面：一是人民陪审员的广泛性和代表性不足；二是陪审案件范围不明确；三是随机抽取流于形式，人民陪审员职权与职责不相匹配；四是人民陪审员退出和责任追究机制缺乏；五是与人民陪审员制度相适应的履职保障机制不完善。

　　近年来，人民陪审员制度改革的步子在不断加快。2013年开始，各地法院开始注重对一些社会关注、案情复杂的案件，吸收人民陪审员参加审理。如当年社会关注度较高的长春“盗车杀婴”案、海南“校长带女生开房”案等。

　　越来越多的普通群众以人民陪审员身份直接参与审判活动。到2013年10月，全国已有人民陪审员8.7万人，参加审理案件总数共计628.9万件。当年上半年全国法院审理的一审普通程序案件陪审率已达71.7%。

　　2013年10月，最高人民法院提出人民陪审员“倍增计划”，要求在2至3年内将全国法院人民陪审员数量增至20万人左右。

　　2014年12月，最高法再次强调要落实人民陪审员倍增计划，结合人民法庭工作特点，扩大基层群众入选比例，扩大参审案件范围。要规范人民陪审员参与审理案件的确定方式和流程，认真落实“随机抽取”原则，改变长期驻庭做法。要建立经费保障标准定期调整机制，及时足额发放人民陪审员的交通、误工等补助费用。

　　在今年两会上，最高人民法院工作报告指出，人民陪审员“倍增计划”已提前完成。到2014年年底，全国人民陪审员总数达到21万人，全年共参审案件219.6万件。同时，积极拓展人民陪审员参审范围，山东省东营市中级人民法院吸收人民陪审员参与审理倪发科受贿、巨额财产来源不明案，系人民陪审员首次参审重大职务犯罪案件。

　　深入推进司法民主 切实促进司法公正

　　参与审议草案的全国人大委员们普遍认为，以授权部分地区开展改革试点的方式逐渐完善人民陪审员制度，有利于推进司法民主，促进司法公正。同时，围绕人民陪审员选任条件、选任程序、参审职权、退出和惩戒机制、履职保障制度等焦点问题，委员们纷纷发言，建言献策。

　　一是对人民陪审员进行适当的专业划分。

　　董中原委员认为，司法审判是一项专业性很强的工作，即使是受过专业训练的法官，都无法全科处理案件，人民陪审员作为“业余选手”，实事求是地说，更加难以有效参审全部案件。为此，董中原委员建议对人民陪审员进行适当的专业划分，根据专业确定不同的任职资格。一般的民事及简单刑事案件中，人民陪审员的任职资格，只要具备行为能力、有一定社会阅历、无犯罪记录、无重大不良道德记录即可。对于商事、行政、复杂刑事案件，人民陪审员除了上述条件以外，还应具备相关的专业知识。

　　李路委员表示，针对不同类型的案件，应选用不同类型的人民陪审员，这样有助于案件审理和查明事实。例如，审理商事纠纷案件，应该选用懂经营、善管理、熟知商业规则的人民陪审员，这样可以发挥行内人对本行业的熟知优势，也有利于人民陪审员作用的发挥。

　　二是加强对人民陪审员的管理，建立培训和退出机制。

　　董中原委员建议，增加对陪审员的考核培训内容，必要时甚至应对陪审员加强有关逻辑常识、文字水平、语言表达和法律基础知识的培训。李路委员提出，对人民陪审员履职尽责的情况应该建立客观科学的评价体系，履职效果差的予以及时退出，解决“陪而不审”的问题。

　　全国人大代表刘健仪建议增加退出机制。他描述，香港陪审员是从名单中随机抽取的，在法庭上，因为各种原因不想当陪审员的人可以提出退出，由法官作出决定，被告人也可以对陪审员人选表达意见。

　　三是加强人民陪审员的履职保障。

　　吴晓灵委员认为，人民陪审员参加了多少案件，误了多少工，花了多少费用，法院都应详细记录，给予适当补偿。试点草案中“人民陪审员所在单位不得因人民陪审员履行陪审职责而对其实施解雇以及减少工资或薪酬待遇等不利措施”的规定，从正面来说是好的、是对的，但是对于陪审员所在单位来说是有所损失的，国家应在财政预算中给出一定正向激励，哪个单位出了人民陪审员，就在财政上给予一定补贴。

　　四是建立人民陪审员的回避机制。

　　刘振起委员说，“在一个县城之内，一个民事案件或者刑事案件发生，就那么几十个陪审员，随便一选可能就选择了一个当事人的亲戚、同事或者同学，出现这种情况以后应不应该有个回避程序？如何确定这个人民陪审员跟整个案件没有任何影响法院公正审判的因素？”

　　让“专业参审”回归“公民陪审”

　　有评论指出，这一轮陪审制度改革，是全面推进依法治国方略的重要组成部分。

　　十八届四中全会对陪审制度改革的框架设计是：保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。

　　从这次最高法院提交给全国人大常委会审议的草案来看，“司法民主”才是陪审改革的方向。这一制度也将与此前已经铺开的“立案登记制”一起，构成司法改革的核心内容之一。

　　媒体普遍关注到了草案中在扩大陪审员来源上的重大改变。若此试点得以在全国范围内铺开，每位符合基本条件的公民都有权成为陪审员，也都有可能被随机抽中为陪审员。当然，司法民主在个案中能否得到彰显，还需要试点的实证数据来支撑。选择一些典型地区，以陪审制度改革先行者的姿态先行先试，不失为一条较为稳妥的改革方案。(综合新华网 人民网 光明网 人民日报 人民法院报 新京报等相关报道)