深圳土改新措施欲解顽疾：市场向前政府退后(图)(2)

　　新措施欲解顽疾

　　2009年推出的《深圳市城市更新办法》确立了“政府引导，市场主导”的原则。实施两年来，市场主导的模式为深圳提速不少，此次《暂行措施》的出台，则是进一步解决阻碍深圳进行城市更新的“顽疾”。

　　然而，仅仅确权还不是相关各方最为迫切的需求。

　　按照深圳官方的解释，深圳经过1992年、2004年两次农村城市化改造，农村集体土地已转为国有，而正是因为这一占地性质的不同，官方认为，深圳农村城市化过程中遗留的违法建筑与国土资源部文件所称的“小产权房”存在本质区别。

　　常务副市长吕锐锋多次公开强调，深圳没有“小产权房”，只有原农村集体经济组织建造的不合法、不规范的统建楼，以及一些非法房地产，此类建筑应该看成深圳的历史遗留问题。

　　不过，土地性质的不同并不能帮助深圳摆脱土地确权难题。深圳历经多年的土地“灰色开发”，土地几经易手其权益归属确实复杂。市规划国土委副总规划师黄伟文告诉记者，在深圳边陲的新羌社区，11平方公里的土地上就有公示地块、非收地块、军事用地、未做方案地块等9种地权属性，复杂性远远超出主管部门的预期，而这几乎是深圳“城中村”的普遍现状。

　　深圳违建房有历史原因，有市场需求的原因，加上其数量庞大，清理起来比较复杂。张茂荣认为，政府处理违建房将面临稳定的问题，出台这么多政策还是没理清，正是源于背后复杂的利益关系和阻碍。

　　对于深圳违建房业主而言，房子能不能确权并不是他们最关心的问题，“给我的房子确权，我还要交一笔钱，而且确权后还是不能交易的绿本房产证。只要不拆我的房子，确不确权对房租收益没有任何影响”，一位原村民告诉记者。

　　违建房业主真正在乎的是，这些未经法律完全认可的房子在土地二次开发中能不能获得土地的增值收益。就在几年间，深圳岗厦村、蔡屋围等老村重新开发，一夜间诞生了数十名亿万富翁。相比于城市发展土地增值的几何级增长，房屋能否确权仅仅是获得土地增值收益的“敲门砖”，官方关注的是，土地确权及违章问题处理之后，土地得以二次开发和进入流转以缓解深圳可供开发的土地已经少之又少的难题。

　　目前看来，城市更新成为解决这一难题最有效率的一种方式。深圳土改方案中明确将“发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，健全土地收益分配调节机制”和“加强土地节约集约利用，创新土地二次开发利用机制”作为改革重点，而深圳土地的二次开发在实践中走得最远。

　　2009年推出的《深圳市城市更新办法》确立了“政府引导，市场主导”的原则。实施两年来，市场主导的模式为深圳提速不少，此次《暂行措施》的出台，则是进一步解决阻碍深圳进行城市更新的“顽疾”。

　　村集体走上前台？

　　政府由原来和分散业主的直接对接变成间接对接，这样政府的工作量减少了，一个村子只和村集体经济组织谈，下面由村集体自行解决，规避了社会矛盾，避免了和小业主发生直接性的对抗。

　　“旧商品房住宅区的城市更新推进难让政府意识到分散权利主体利益的不好均衡”，一位深圳某房企旧改项目经理告诉记者，而如果再加上房屋本身产权情况不明晰甚至违法等情况，那这显然难上加难。

　　深圳正在寻找解决这一难题的新路径：深圳市规划国土委主任王幼鹏在公开场合坦承，与每一栋房屋进行申报、接受处理、缴纳地价和罚款的做法相比，这种方式(村集体一揽子处置后实施更新)更为简洁高效，符合通过城市更新一揽子解决历史遗留问题的原则。同时，经过测算，相比通过“两规”、“三规”等政策进行历史遗留违法建筑处理，此确权方式更多地保障了政府收益和公共利益。

　　“这相当于把‘烫手的山芋’丢给了村集体组织”，张茂荣表示，让村集体“自行拆除、清理”地上建筑物，背后的信号不是政府完全不承认违建业主的权益，而是放权给村集体组织，由村集体按照自己内部的章程和办法来协商。政府只需要和村集体谈，由村集体和分散个体谈。

　　南山区南水村股份公司董事长张程翔乐见这种变化：城市更新这种二次开发可以带动一个村的经济，有钱有房子，会使村经济上一个更高的档次，“最好的方式肯定是村集体自己有资金做更新改造，但一般城中村都没有这样的实力，所以会和开发商合作”。和开发商合作，南水首先选择了村集体所有的工业用地，“村民手中的宅基地肯定是最后改造的，因为涉及的村民多，推动起来自然慢”。在张程翔看来，无论是政府还是开发商和村民谈判，如果村集体可以作为中间人，那么村民的诉求得以表达，双方利益的分配和均衡显然会更顺畅些。

　　张茂荣认为，这可以看做是深圳处理土地问题的一种官退民进。政府由原来和分散业主的直接对接变成间接对接，这样政府的工作量少了，一个村子只和村集体经济组织谈，下面由村集体自行解决，规避了社会矛盾，避免了和小业主发生直接性的对抗。

　　“所谓土改，就是原来很多不能做的事情，现在深圳可以先行先试”，一位深圳规划土地官员如此表示。在张茂荣看来，这种做法可以说得上是一种创新，“全国范围内都没有，但法律上有些方面需要明确，并且，这一原则扩展至全市的历史遗留违建，处理的效果如何依然未知。”

　　分析

　　村集体主导违建处理

　　不利小产权房业主？

　　原来政府对小产权房进行处理是一种行政关系，无论没收、确权还是拆除都是行政行为，行政行为受到法律规束。张茂荣律师告诉记者，如果对深圳历史用地的处理都采用村集体一揽子理顺经济关系的做法，实际上是把违建处理的权力交给村集体，这样“村集体和村民就不再是行政管理关系”，如果不是政府行政行为，那么业主就不能提起行政诉讼。以前如果政府要没收或拆除小产权房，业主不同意有行政诉讼的途径，如果改由村集体处置，小产权业主将面临更为被动的局面。

　　张茂荣解释，如违建方是村民，作为村民自治组织的村集体介入，那么其和村民双方并不是平等的法律主体和民事关系，村民如果不满意去起诉村集体，法院是否受理都是问题；如果违建业主是外来居民，那可能就会更麻烦，村集体有权作出一个决议对其进行处理，但由于其不是村集体成员，维护权益没有对话渠道。因此，与2009年出台的《处理决定》相比，《暂行措施》释放的信号完全是利空。

　　政府对违建业主应该区分对待，“如果一手是从村集体经济组织买来的，在合法承建有报批手续的情况下，这部分业主的权利应该受保护”，但如果其权利本身就不合法，就不存在侵权的问题了。

　　“深圳处理违建的心态是不成熟和不确定的，仍在摸索中前进”，张茂荣评价，小产权房涉及很多人的切身利益，交由各村集体处理时如果没有客观的标准，会引发一些村集体组织内部的权钱交易和灰色地带。所以，《暂行措施》实施后，相关权益怎么保障，诉求怎样表达，发生争议后如何寻求法律救济，这些都值得关注。(策划统筹 吕冰冰 撰文 南方日报记者 曲广宁 见习记者 蒋桓伯 摄影记者 曲广宁)