海外城镇化融资路径:“筑巢引凤”+“联合投资”

　　海外城镇化融资路径

　　在解决城镇化“钱从哪里来”的困境中，发达国家“政府引导，多元融资跟进”的许多社会融资创新经验值得研究借鉴

　　据统计，当前我国城镇基础设施建设投资，包括征地拆迁费在内，平均每平方公里已超过30亿元。资金短缺问题普遍存在于各地的小城镇建设中。与此同时，我国小城镇基础设施资金主要来自财政预算和银行贷款等。这些资金来源单一、数量有限，而且过度依赖非常容易加剧政府债务和银行信贷风险，无法形成可持续的融资渠道。借鉴发达国家经验，建立以政府为主导、社会参与、市场运作的多元投融资机制，对我国加快推进小城镇建设进程不无裨益。

　　“筑巢引凤”+“联合投资”

　　发达国家在城镇化建设中，采取多种方式吸引民间资金参与，如日本政府的“筑巢引凤式”，用小量投资为民间资本创造投资条件，吸引民间投资；还有“联合投资式”，由中央政府、地方公共团体和民间企业共同投资。

　　韩国政府通过制定一系列政策法规来吸引民间投资，设立国民投资基金，有效地把民间资本用于基础设施建设，确保民间资本的利益和地位。同时，韩国中央银行负责向国外统借外债，通过开发银行和商业银行转贷给企业，这些银行将国外借款和国内存款按低利率(7%～8%)贷给基础设施企业，解除民间投资后顾之忧。

　　美国小城镇建设投资由联邦政府、地方政府以及开发商和建房者共同承担。联邦政府负责投资建设连接城镇间的高速公路，资金主要靠向纳税人征收汽车关税、汽车消费税和汽油税等来筹集；州和小城镇政府负责筹资建设供水厂、污水处理厂、垃圾处理厂等基础设施，资金主要来源于当地纳税人的个人所得税，必要时地方政府还可通过发行债券来筹措资金；开发商负责小城镇社区内的交通、水电、通讯等生活配套设施，资金主要靠银行贷款。但开发商要缴纳基础设施建设保证金，否则，政府可取消其开发资格。

　　此外还有BOT(建设-经营-转让)模式。

　　TDR模式

　　美国20世纪70年代开始实施发展权转移与交易(TDR)。

　　该制度在土地所有者与用地者之间搭建直接的土地发展权交易平台，用地者替代政府出资购买规划保护区內的耕地发展权，并将之转移到规划建设区。比如，政府在城市规划中由于国防、生态、环保等原因，对某一区域容积率、建筑密度等指标限定最高标准，超出限定标准的容积和建筑指标可以通过市场交易的方法转移到其他区域。

　　TDR模式具体运用于农地保护、水源地保护、森林保护、生物多样性保护、生态脆弱区保护、史迹保护、旧城改造及容积置换中，发展权转移范围从同县、同州逐渐扩大到跨州甚至跨国。

　　目前，TDR政策受到广泛关注和重视。美国已有30多个州采用这种方式，受保护的农地、自然保护区和开放空间等多达30万英亩，芝加哥、马里兰、纽泽西、华盛顿等市州的142个项目区采用土地发展权转移。

　　而且，其他国家也开始引入这一模式。荷兰政府启动“空间换空间”土地发展权计划，将废弃农业区中的牛棚等建筑拆除，一部分建成高档住宅，一部分转换为可耕农地；日本东京的初台淀桥特定街区原为东京工业实验所，土地利用度不足，而东京中心城区需要建国立剧场，因此采用土地发展权转移制度，将土地置换。

　　为了解决TDR应用中产生的土地发展权估价和可售性等问题，美国还设立土地发展权转移银行作为信息交换场所和交易管理主体。截至2007年，全美建立了121家土地发展权转移银行。

　　投融资机制借鉴思路

　　借鉴发达国家的经验，可以从四方面改革我们城镇化的投融资机制：

　　其一，改变以政府作为单一主体的投资模式。逐步建立以政府投入为导向，国家、地方、集体、个人和外资多元投资的格局。

　　其二，引入市场机制，采取多元化融资方式。经济发达地区的小城镇可率先将经营性项目推向市场，由市场来选择投资者和经营管理者，并由投资者对项目投资建设、经营管理、收益全过程负责，政府主要是监督，并集中精力投资建设非经营性项目。经济欠发达地区的小城镇则可以在以政府财政投入为主导的同时，在一些纯经营性项目中适当引入企业、个人等投资主体。

　　其三，间接融资。可积极探索和尝试项目BOT模式，进行间按融资。这种融资既利用了项目本身的资产价值和有限追索贷款，更为超过项目投资者自身能力的项目建设提供了融资便利。

　　其四，合理利用土地资产进行直接或间接融资，构建区域性土地发展权转移交易中介机构体系。使得不同范围的跨行政区土地发展权转移活动都能寻找到交易费用相对较低的交易中介机构，同时分散整个地区政府直接参与交易的资金风险。((记者许剑铭))