公共决策失灵屡见不鲜 专家公众参与缺陷成主因

　　中新网7月29日电 最新一期《学习时报》刊发了李亚、李习彬的署名文章《从专家公众参与缺陷看公共决策失灵》。文章称，现实中公共决策的制定过程及其实施效果出现远未达到预期目标的情况，公共决策失灵仍屡见不鲜，专家参与和公众参与方面的缺陷，是其中最常见甚至最重要的原因。

　　文章指出，自万里1986年明确提出促进决策的科学化和民主化以来，我国公共决策体制与机制的改善均取得重大进展。公共决策的科学化主要体现为专家参与决策，而公共决策民主化则主要表现为公众参与。这样，由领导者或领导机关拍脑袋决策、暗箱操作的空间逐渐收窄。

　　文章称，但是，现实中，公共决策的制定过程及其实施效果出现远未达到预期目标的情况——称之为公共决策失灵——仍屡见不鲜。究其原因，固然有诸多方面的因素影响，专家参与和公众参与方面的缺陷，是其中最常见甚至最重要的原因。

　　文章指出，各地区、各部门的决策中，问计于专家已很常见。通常的做法有，举办专家座谈会、论证会，成立专家咨询委员会或针对特定问题的研究课题组，等等。决策者对专家参与越来越熟悉，顾忌也相对较少。但专家参与的问题仍然不少，主要有以下三种。

　　一是专家参与的不平衡。最常见的是，决策论证时缺乏某些相关领域的专家或持与决策组织者明显不同意见的专家。公共决策的复杂性经常超出决策者的想象，如果对此缺乏认识，决策组织者无意忽略了或故意拒绝某些方面专家的参与，决策中的疏漏就在所难免。专家参与过程中要容纳持不同立场、甚至意见针锋相对的专家，即所谓兼听则明，看似常识，实际上能够做到的却不多。这不仅需要决策者的智慧和开明，还需要相应的制度来保障。

　　二是对专家参与缺乏有效制约和监督。近年来媒体和公众表达了对专家的种种负面看法，贬之为“砖家”，实际上并非空穴来风。诟病最多的是专家被某一利益群体所收买，失去了公信力。其实，科学决策自然需要客观中立的专家，但也不排除专家可以是利益群体的代言人，但如是这种情况，则必须有为其他利益群体代言的专家来相互制约。专家的中立性并非核心，最关键的是不能有专家打着中立的幌子为某一群体代言。这就需要对专家参与予以监督，而公开性是不二法宝。决策论证中专家正式的发言和论证意见需要公开，专家座谈会和论证会也应当有非专家组成员的人员列席监督，而这些举措在现实中都明显缺位。

　　三是专家越位屡见不鲜。专家的优势，在于他们能够在所擅长的领域利用其专业知识做出科学或技术分析。所谓专家越位，是指专家超出其专业特长，对公共决策的方案或后果进行价值判断。例如，某地要引入大型化工项目，专家的职能是对化工排放物的危害性做出科学分析，对泄露风险的概率进行研判，但不可越俎代庖地做出能否兴建化工厂的结论。是否接受建化工厂的风险，对项目的利弊权衡，完全属于价值判断，这只能由直接的利益相关者——当地民众和政府——来定夺。

　　文章强调，专家参与中的这些问题在国外也同样会遇到。美国1972年通过的《联邦咨询委员会法》就是用来规范专家的决策参与。该法对咨询委员会中专家的平衡性、中立性和开放性都做出了明确规定。它要求咨询专家的组成必须兼顾知识结构的平衡和利益平衡，要求引入和决策有利害关系的非专家成员监督专家咨询委员会的活动。按该法的规定，专家咨询过程必须透明，相关文档要向公众公开。此外该法强调，专家的职责主要是对“技术性问题”作出判断和发表专业意见，不能代替决策部门或公众作出价值判断。我国进行类似的立法可能尚需时日，但该法案的核心思想完全可以借鉴，用于指导和规范公共决策中的专家参与。

　　文章指出，其次看公众参与，出现的问题则更多。

　　首先，不少决策者对引入公众参与缺乏意愿。每一决策都要求必须有公众参与确实不足取也不现实，但那些密切关系百姓生活、直接影响相关群体切身利益的公共决策一定要吸纳利益相关者的意见。一旦决定引入公众参与，决策者就必须有诚意，广泛听取并尊重所有利益相关者的意见。公众并不“傻”，那种走过场式的“参与”、花瓶式的“参与”，不仅对民主决策毫无益处，更会出力不讨好，严重损害政府的公信力。

　　其次，公众参与中利益表达和博弈的失衡。涉及多方利益分配的政策制定，应该由各方进行自身利益的表达与维护，但是现行体制中许多阶层或群体缺乏表达并维护自身利益的渠道，他们的利益诉求往往是“被代表”“被理解”，或是公共参与中不同群体参与程度严重失衡。公共权力执掌者(公务员阶层)和国有垄断行业有着得天独厚的利益表达渠道，一直保持着政策制定的主导权。一些产业团体也通过行业协会或通过任职的人大代表、政协委员有了表达自身利益的正式渠道，而且有时还可以运用资源优势促使某些专家和媒体为其效力，因而对政策制定具有较大影响。

　　第三，公众参与的组织者不熟悉公众参与的形式、方法和技术。公众参与说起来简单，但要做起来且真正收到实效却相当复杂和困难。民意调查、座谈会、焦点小组、听证会……这些五花八门的公众参与形式采用哪种，参与者如何产生，如何发动和组织公众参与，参与的时机、程序和规则，都需要精心地安排和设计。否则，公众参与往往事倍功半，甚至劳而无功、事与愿违。国外已经开发了不少有效的公共审议方法，如协商式民调、公民陪审团等，并经过了大量的实践检验。国内可以对此予以关注，通过参与理念和方法的革新，化解公众参与和理性决策之间的矛盾。

　　第四，决策者对如何解决公众参与过程中出现的冲突束手无策。参与就是让各方公开表达关于决策的意见和建议，这种表达必然会出现不同意见。这些相互冲突的意见，可能来自于各方价值观的差异，或是来自不同的利益诉求，或是源自不同的问题观察视角。面临相互矛盾、甚至激烈冲突的公众意见，如何作出令各方皆满意的决策，是困扰决策者的一个难题。应对该问题其实不乏良策——这就是冲突解决及协商共赢的观念、方法和技术。遗憾的是，目前各级领导、政府部门、公众乃至相关领域的专家，对公众参与了解的相对较多，但对冲突解决和协商共赢却所知甚少。

　　文章要求，我国弱势群体由于组织化程度低、缺乏相关专业与政策知识，因而决策参与能力低，导致公共参与中不同群体利益表达和博弈的失衡，并最终导致公共决策偏差和失灵。协商共赢理论提出了由专家团队对参与决策的所有利益相关者、特别是辅助弱势群体进行决策参与的理论、程序和方法，如帮助他们审视形势，明确观点，检验或强化论据，制定利益表达、博弈和协商的策略。这样，由于提高了弱势群体参与能力、减少甚至避免不同利益群体参与能力的失衡、提高了公众参与的科学性，同时也促进了决策科学化与民主化的相互促进、相得益彰、功能互补与一体化。

　　文章最后强调，转变观念问题。和各级领导干部打交道，特别是涉及公众参与的时候，不难发现，“多一事不如少一事”是非常普遍的看法。出乱子，惹麻烦，是很多决策者最为顾虑的。谨慎些并没有错，但如果因此而过于消极，回避公众参与并奉之为行事准则，其实并不明智。决策前少一事，往往导致决策执行中问题频繁发生。政策出台后，媒体的质疑和冷嘲热讽，公众或利益群体或明或暗的抵制、甚至对抗，往往导致政策失灵。为促进领导者观念的进一步转变，进一步掌握有关理论和方法知识以提高其组织驾驭公众参与与专家参与的能力，促进决策科学化民主化的一体化发展，改革公共决策体制和通过立法来保障专家与公众有效参与，都是不可或缺的。