大城市近郊人口涌入增多 变移居为宜居考验管理者

　　沪郊大型居住区“补课”

　　上海等大城市近郊的大型居住区，保障性住房集中，每年导入人口数以万计，如何让“移居”变“宜居”，考验着城市管理者的智慧和勇气

　　四年前的旧城改造，让原先住在上海黄浦区老城厢的王秀珍有了新家——宝山区顾村镇馨佳园社区是上海近郊六大保障房基地之一，距市中心逾20公里。

　　搬家以来生活上的每次“重大”改变，都被王秀珍记在本子上：“2010年3月14日，馨佳园第一家超市开业了，东西还算全”；“2011年9月1日，小区添置了两台取款机，取钱再不用去镇上了”；“2012年10月27日，盼望已久的菜场终于开张了，再不用去镇上一次买一星期的菜了”……

　　类似的生活变迁，涉及数以万计的当地居民。近年来，在持续推进城镇化，健全住房保障体系进程中，上海等大城市的近郊出现了保障性住房集中的大型居住区，每年导入上万人口。

　　安家易，安心难。硬件上快速崛起的“大居”，软件上不免出现短板。如何提升生活便利度和社会管理水平，让“移居”变“宜居”，考验着城市管理者的智慧和勇气。

　　变“移居”为“宜居”

　　王秀珍还记得搬迁伊始的情景：马路扬尘乱飞，没有一家商店和菜场，也没有学校和医院，“最大的门面就是房屋中介公司”。

　　地处市郊、交通不便，新移居者常感觉置身孤岛。虽然在首批住户入住时，政府专门为馨佳园社区开通了两趟去镇上的公交，但一时难以覆盖1.6平方公里、1.6万名住户的出行需求。住得偏的，走到站点就要花十几二十分钟。

　　居民的诉求反映上去，情况逐步好转，在区建交委协调下，被称作馨佳园“内环线”的社区巴士陆续开通，几条原本从馨佳园外围直穿而过的公交线也改变走向，在居住区内绕行并增设了十几个站点。同时，上海轨道交通7号线在顾村镇范围内的3个车站悉数投用，居民离市区的距离真正近了。

　　不仅出行距离缩短，居民的“心理社区距离”也在拉近。在馨佳园，社区事务受理、卫生服务、文化活动三个中心在最近两年相继投入使用，配套幼儿园和小学也已建成并开始招生。“把户口从市区迁过来的居民开始多了，日益完善的公共服务打消了他们的顾虑。”馨佳园社区管理办公室主任周明龙说。

　　在其他大型居住区，变迁轨迹大同小异。浦东新区航头保障房基地不仅搬来了人，习俗和文化也“跟”过来了。新开张的商业街上有南翔小笼、吉祥生煎、光明乳品店，小区里有上海市民熟悉的“老娘舅工作室”。

　　不过，“重建设轻配套”的倾向客观存在，补齐短板尚需时日。2012年1月，馨佳园大型居住区开出了首家大型超市，这一天让已入住的1万居民等了3年。在其他“大居”，与房屋建成及居民搬迁速度比，紧赶慢赶的商业及公共服务设施的配套仍显滞后。

　　发生在闵行区浦江镇的一起案件佐证了“大居”居民的日常生活困境：2012年春节期间，警方在浦航新城查获非法分装、倒卖食用盐近2吨。

　　“我们也希望商家尽快入驻，但它们的考虑很现实。”周明龙表示，“大居”往往地处偏远，人气不足，居民普遍收入不高，公交、商场、银行、邮政等常因运作成本问题避而远之，这又使部分居民嫌生活不便不愿入住，形成了“先有蛋还是先有鸡”的怪圈。

　　此外，“大居”内老年人多，就医和养老仍待完善。记者发现，周边医疗机构难以满足人口快速迁入带来的健康需求，医院既住病人，又作养老院的情况并不鲜见。同时，文体设施也较为缺乏，拥有茶室、阅览室和文化活动中心的社区并不多，一些地方仅有几间棋牌室。

　　“大居”属地镇官员表示，公建配套滞后除了有资金因素外，还与规划设计与推进建设的脱节相关。建设部门存在重住宅建设、轻配套建设的倾向，导致已规划的配套建设进程严重滞后。

　　“‘大居’建设不能纯粹考虑经济效益，等入住率高了再去完善配套。”顾村镇党委副书记沈轶群说，镇政府近年来投入大量财力，将居住区内的商业配套用房依照成本核算，优先购买，并在招商中确保社区业态的合理性。目前馨佳园内的敬老院、中学、体育中心等项目正在加紧建设。

　　人口“落地”又“生根”

　　近郊大型居住区在完善软件的过程中，“人户分离”现象(实际居住在“大居”，户籍仍留在市区)不为少见，甚至部分中青年群体回流市区，将本该自己居住的保障房出租给外来务工人员，个别“大居”成了“出租飞地”。

　　在嘉定区江桥镇金鹤新城，截至2012年4月，租赁房屋有近5000套，出租率超六成，承租来沪人员2万多人，占了整个江桥镇来沪人员总数的近20%。

　　一些问题随之显现：不受居民欢迎的零散商贩扰乱业态，黑车、黑中介、黑诊所等非法经营行为与违规搭建出租房、窝棚的非法用地情况普遍存在。

　　治安压力进而显得严峻。浦江镇大型居住区全部建成后，将新设近百个居委会，远超一个中心城区的规模，但目前全镇警力仅100多人。全镇110警情在2008年为29242起，随着人口导入，2010年增至34466起；在违法犯罪人员中，外来人员占了90%以上。

　　同样让社区管理者感到吃力的，还有因老年人口集聚带来的问题。上海松江区泗泾镇保障房基地社区干部告诉本刊记者，在个别小区，八成以上居民均为60岁以上老人，其中还有不少高龄、独居、孤老、特困老年人群。排摸老年人口信息，找准不同需求，制定差别化帮扶政策，是每年社区工作的重中之重。

　　当地社区工作者表示，“大居”低收入群体与老年人群集聚的情况已经影响到了物业的正常运转，物业费缴纳比例长期在三四成左右，亏损的物业企业要么退出，要么靠政府补贴维持低质服务。

　　短短数年间，乡野变街坊、村落变社区，在管理力量一时难以配足的条件下，管理体制和方式需作何改变，以达事半功倍之效？

　　“镇管社区”是一条正在探索的精细化管理新路。浦江镇采取“一委一办一中心”的模式：居民区党委抓统筹，社区管理办公室重管理，社区事务管理服务中心强服务。针对社区内管理力量分散的弊端，该镇还建立了社区综合管理联席会议制，将城管、房管、综治、市容绿化等区镇23个职能部门“捏成团”。当地浦航新城的每个居委会，周周都有“4＋6”议事会，对小区管理负有责任的10个部门被召集在一起，对社区大小事务进行协商、监督和评议。

　　“安全形势有了扭转。”浦航新城居委会筹备组负责人陈关荣说，在多方合力下，围墙内的“居改非”和围墙外的乱设摊现象都得到了一定遏制，居民更有安全感了。

　　在顾村镇，业已存在的人口倒挂难题，在保障房基地建设中，抓住了加速解决的契机。包含“三大功能”、“四支队伍”、“四项机制”的区域社会管理信息化建设，提升的是全社会的安全与稳定。

　　“通过智能化社会管理中心，提高了社区治安应急防控能力；由工商、公安、食药监等多部门抽调人员组成综合执法队，强化了执法的效率；建立反馈督查机制，保障了每次执法成果。”沈轶群表示。

　　财力支撑仍需破题

　　尽管已着眼提升生活便利度和社会管理水平，“入住才一半，财力就吃紧”，却是近郊各处大型居住区管理者面临的共同难题。

　　在化解公建配套滞后矛盾时，区县多采取将商业配套用房依照成本核算，由地方政府优先购买再行招商的办法。然而，每年高成本的回购让不少地方财政不堪重负。本刊记者了解到，截至2012年底，闵行区“大居”建设的资金缺口高达22亿元。

　　闵行区财政局测算，每导入一名居民，区公共支出每年就将增加7400元。同时，公建配套项目的建设标准与居民的各项保障水平还在逐年提高。

　　浦江镇算过一笔账：对大型居住区的投入涉及市政管理、社区管理、社会保障、社会救助、新居委会筹建、协管人员经费、社区活动经费、物业管理补贴等多项内容。按“大居”现有规模，政府每年需投入近1000万元，而随着更多基地建成和人口导入，投入费用将成倍增加。

　　据了解，依照上海市有关规定，对“大居”社区管理等公共支出，根据异地安置人口数量等标准，采取“每年核定，一次补贴”的原则实施专项转移支付，资金由人口导出区财政承担。一些“大居”管理者表示：一次性补贴与需要投入的资金相去甚远，且存在到位不及时的问题。长此以往，一些财力不强的镇将无法承受。

　　农村“原住”人口与“大居”居民可能出现的利益冲突，也令一些“大居”管理者担心。“因为居住区建设，属地镇已经失去了一定的城市发展空间，在财力吃紧的情况下，还不得不将原计划用来改善农民福利的一块财政支出转为补贴‘大居’低收入群体，农民利益受损后，可能会造成两类人群间的矛盾。”沈轶群说。

　　财力支撑仍需破题之外，社会管理和社区服务模式也需进一步完善。

　　记者在采访中发现，“大居”面积大、人口杂，“镇管社区”模式有其适用性，但首当其冲面临着大量人口导入带来的巨大管理压力与镇、社区管理办公室职责权限、机构设置、管理力量之间的矛盾。

　　以治安管理为例，浦江镇实有人口在2012年已超30万人，警力却不足120人，不及中心城区的二十分之一，治安管理不得不大量倚靠协管员队伍。随着大量人口不断导入，其他职能部门正面临同样问题。

　　泗泾镇“大居”社区管理部门负责人表示，由于社区办的权责还有不明确之处，造成与工商、城管、房管等部门间仍存在条块分割，管理中尚未形成合力。同时，物业、业委会、居委会“三位一体”的组织管理模式也未成型。

　　此外，在居住区内部，由于“大居”居民构成复杂、文化冲突明显等原因，“大居”业委会和其他自治社区组织普遍处于萌芽阶段，能够组织群众自治活动的骨干较难选拔，社区自我治理、自我循环的良性格局还远未形成。

　　一些社区管理者为此呼吁政府重视“大居”自我造血能力的建设，统筹考虑市政公建配套、社会资源引入和产业配套等内容，“笼统用一句话来说，机制待理顺，自治需兴起”。(文/记者吴振东杨金志魏宗凯)