地方债忧与解：地方官举债趋之若鹜 因可举出政绩

一方面地方债务吃紧，另一方面一些地方却热建豪华的楼堂馆所。 资料图片

　　今年以来，两次国务院常务会议都特别强调了地方政府性债务的问题——

　　要求有效防范地方政府性债务、信贷等方面存在的风险；下力气推动建立公开、透明、规范、完整的预算体制，形成深化预算制度改革总体方案，完善地方政府债务风险控制措施。

　　随着审计署对地方债审计大幕的拉开，债务规模的谜底也即将揭晓。广受关注的地方债之忧，未来究竟应该如何破解？

　　“鬼城”魔咒：会否来到中国

　　今年6月，审计署公布的36个地区审计结果显示，截至2012年底，这些地方政府性债务已高达近4万亿元，比2010年增加4千多亿元。基于此，中国人民大学公共管理学院副院长许光建预测，接下来全国普查的结果有可能会远大于2011年的10.7万亿元。

　　上月，美国的“汽车之城”底特律申请破产保护。

　　这座拥有通用、福特、克莱斯勒三大汽车巨头，曾经辉煌至极的美国第四大都市，因不堪债务重负，走上了破产之路。尽管，在实行联邦制的美国，城市破产并不罕见，但因为底特律的巨大经济体量和知名度，还是让它的破产成为举世瞩目的公共事件。

　　底特律由盛而衰直至破产的惨痛经历，让我们看到城镇化并不是一个不可逆的过程，即便没有地震、洪灾、雾霾、海啸等自然灾害，一座城市照样可能在一夜之间轰然倒塌，成为一座有楼没人、资不抵债的“鬼城”。“这足以引起中国的高度警惕。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润会说。

　　目前，乔润会正在参与一项与城镇化有关的调研。“几乎每一个大城市附近都要搞一个新区，其规划占地和人口甚至远远超过老城区。”乔润会毫不讳言，现在不止鄂尔多斯，即使北京和天津之间也有空城，一些城市的房地产项目空置率达40%-60%，有些中西部城市的项目空置率更高达70%-80%。

　　这背后会否隐藏着地方债务的“黑洞”？

　　一方面，我们和底特律情况性质不同，底特律破产是因为工业的衰败和人口流失造成的税收枯竭，中国不会出现“底特律破产”。中南财经政法大学财政学教授李景友认为，按照2011年的统计数据来看，目前地方债务还处于可控区间，“债务大不一定有风险，比如欧洲很多国家的负债率在100%以上，美国、日本的负债率更大。问题是投资取向，用在了哪些地方，投资效益如何，这才是关键”。

　　但专家们坦言，中国必须从底特律汲取教训。

　　2011年6月，审计署公布的《2011年第35号：全国地方政府性债务审计结果》指出，2010年底地方政府性债务余额中，2011年、2012年到期偿还的占24.49%和17.17%，2013年至2015年到期偿还的分别占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期偿还的占30.21%。

　　从上述数据来看，最近几年，我国将进入地方债务的集中偿还期，2013年底前到期的地方债务占到53.03%，已经超过一半。

　　尽管中国经济实力不断增强，但是，随着地方债务逐渐扩大，负债结构不尽合理，还债期限的逼近，再加上整体经济发展速度放缓、财政收入增速大幅回落，使得地方债务出现系统性风险的可能性不断累积。眼下，靠卖地支撑还债已经是许多地方政府公开的秘密。在这种情况下，规范地方债务融资平台，监管使用好地方债务融资显得尤为重要。

　　土地财政：“阴霾”何时散去

　　今年初，一些地方在公布2012年预算执行情况和2013年预算报告再次提及地方债务问题——浙江省在其财政报告中指出，地方政府性债务进入还贷高峰期，一些市县财政资金调度的压力较大；吉林省提出，财政部代理发行地方政府债券和其他一些政府性债务陆续进入偿还高峰期，各级政府偿债压力较大；湖南省的2013年预算草案更是直言偿债压力大。

　　实际上，地方债务偿还压力在全国范围内普遍存在。2013年6月，审计署公布《2013年第24号公告：36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示，截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元，比2010年增加4409.81亿元，增长12.94%。

　　随着偿债高峰期的到来，各地偿债“大限将至”，怎么办？

　　据了解，自2003年开始，房地产税收与土地出让金收入显著影响着地方政府的财政收入，特别是土地出让金收入已成为地方财政非税收收入的主要来源。

　　财政部公布的数据显示，1～6月，国有土地使用权出让收入16722亿元，同比增加5292亿元，增长46.3%。这一增幅大大高于同期全国公共财政收入的增幅——1～6月累计，全国公共财政收入68591亿元，比去年同期增加4795亿元，增长7.5%，增幅同比回落4.7个百分点。

　　对此，财政部新闻发言人表示，上半年财政收入的增长主要基于土地市场的大额成交，以及带来税收相应增加。

　　审计署公布的《2011年第35号：全国地方政府性债务审计结果》也印证了地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大。2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，共涉及12个省级、307个市级和1131个县级政府。

　　对此，相关专家不无忧虑，随着近年来国家对土地管理政策的不断趋紧，加之一些城市对房产市场的“限购”调控，土地出让金对于地方财政收入的贡献正在下降。但是，即使土地出让金收入增幅下降，地方政府也只能紧紧抓住这棵“稻草”。

　　“地方政府一般都是以土地作为债务担保，除了卖地，别的更没有途径大幅增加财政收入，从而解决债务偿还问题。”中国人民大学财政金融学院教授安体富说。

　　财税改革：能否根除借债动力

　　今年初，一些地方公布了全年投资目标，有19个省市将投资增幅目标定在20%以上。其中，有的省将2013年社会固定资产投资增长目标定位在30%以上，力争40%。某地区几省也分别将投资目标定为30%以上、20%以上和20%。某省今年4月发布的扩大有效投资计划更是明确，计划未来五年固定资产投资超过10万亿元。

　　地方投资冲动和债务风险之间的矛盾，愈演愈烈。

　　据了解，投资的最终实现缺少不了资金的支持，地方政府资金来源渠道主要有财政收入、银行贷款、政府发债。而在渠道资金减少的大背景下，地方政府对投资的偏好会加大债务风险系数。

　　“地方政府热衷于举债，主要是因为举债可以举出政绩。”一位专家直言不讳。政绩事关官员的评价，以至于部分地方官对举债趋之若鹜。“快出政绩靠借钱，只铺摊子不管还”，一些地方政府高负债运作的现状已引起监管部门的高度关注。

　　有关专家强调，要想杜绝和减少地方政府债台高筑过度举债的问题，一是要加强监管，促使地方政府在发展中要量力而行。二是要把债务问题纳入对地方政府的考核，避免出现靠债务出政绩的发展泡沫，以实现经济政治上的“绿色发展”。

　　财政学专家则强调，深化财税体制改革是问题的关键。

　　据了解，1994年通过的《中华人民共和国预算法》规定，地方政府不得发行地方政府债。然而，同年进行的分税制改革未赋予地方政府必要的债务融资权，造成财力向上级聚拢，同时地方需要办的事情多，可用资金却很少，也就是财权和事权不对等。

　　“这是造成地方债务的核心问题之一。”北京师范大学金融研究中心主任钟伟认为，事权没与财权匹配的情况下，部分地方利用融资平台来筹资已成为秘而不宣的“潜规则”。

　　在地方财权少的情况下，各地投资冲动反而更加强烈。各地基础建设结构严重失衡。李景友则认为地方债务不健康的原因在于地方基础建设过大，“很多地方政府的基础建设超过了当地可承受的能力，政府的投资冲动过强，造成了不健康的政府财政”。

　　人们还注意到一个现象：一些地方一方面债台高筑，财政情况非常紧张；而另一方面却大兴土木，楼台馆所攀比豪奢。从某种意义上来讲，这种脱离经济社会发展的投资冲动，是不健康融资的重要原因。

　　湖北省统计局副局长叶青从前两次审计署的地方债务报告及相关情况估算，此次摸底的结果有可能在15万亿元左右，“在我看来降低地方性债务的核心是允许地方政府发放地方政府债券，使其在公开透明的环境下运行，这可以使地方政府更健康地融资”。

　　在李景友看来，要减少地方债务，从短期看，政府需要控制债务的增量，从长期来看，承建机制需要转变，有些非公益的基础建设可以让市场来承担。“增税的空间已经很小，基础设施的建设不一定全由政府统包统揽。同时地方政府需要建立合理的项目评估体系，在此基础上完善基础建设的投资决策体制，使其更公正透明，减少个人的寻租空间。(本报记者 冯 蕾 本报通讯员 王 苗)

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　　什么是地方债

　　凡属地方政府发行的公债称为地方公债，简称“地方债”。它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。

　　不少国家地方政府也发行债券，它们发行的债券称为地方政府债券。地方政府债券一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。

　　地方债发行和偿还模式

　　分税制财政管理体制实施以来，地方债发行受到《预算法》的严格控制。该法第28条规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字；除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。

　　在不与上述规定相冲突的前提下，迄今为止，地方债的发行和偿还曾采取三种模式，即中央转贷地方模式、中央代为发行模式和中央代为偿还模式。

　　地方政府发债优点

　　允许地方政府发行债券，无疑解决了地方政府财政吃紧的问题。地方政府可以根据地方人大通过的发展规划，解决发展中存在的问题。更主要的是，由于地方政府拥有了自筹资金、自主发展的能力，地方人大在监督地方政府方面将会更积极。

　　地方政府发债缺点

　　地方政府发行债券将会产生一系列的法律问题。如果没有严格的约束机制，一些地方政府过分举债之后，将会出现破产问题。而我国目前尚未对政府机关破产作出明确规定，一旦地方政府破产，中央政府将承担怎样的责任，地方人大将作出怎样的安排，都必须通盘考虑。(陈恒整理)