聚焦北京治污治堵三大基石：法律、民意、程序

　　2日，北京市发布《2013－2017年清洁空气行动计划重点任务分解的通知》，超过50位“一把手”作为“牵头单位责任人”对首都空气质量负责。PM2.5将作为经济社会发展约束性指标进入督查、考核办法，并在审批建设项目、评优评先资格等方面实行“一票否决”。

　　这条消息令人喜忧参半。喜的是对于雾霾治理中央、地方政府部门高度重视，联手出击，将十八大报告提出的生态文明、美丽中国建设落在实处，将关系到民生健康的考核指标放在“一票否决”的重要位置，而从重考核GDP指标到重考核细颗粒物指标的转变，体现了科学发展观的深入落实；忧的是在中国很多地方，在很多情况下，“一票否决”的考核方式往往会像在计划生育、信访等“重点领域”，诱发基层在具体执行时滋生“不管不顾”的冲动。因此，法律基础、民意向背、程序正义是北京此次治污、治堵的三大基石，在清洁空气行动计划重点任务分解落实过程中要格外受到重视，绝不能因为“一票否决”的重压被执行部门漠视或忽略。

　　限行绕不过的法律基础

　　北京市提出，2013年底前研究完善并出台小客车分区域、分时段限行相关政策，力争2014年实施。北京市交通委委员容军解释说，目前采取的高峰时段区域限行交通管理措施，对于缓解交通拥堵和改善空气质量起到了重要作用。下一步，将全面评估该措施的实施效果，研究完善和调整现行政策的具体措施。

　　然而不容否认，尾号限行这种行政强制手段的法律基础一直存疑。公共政策最重要的是遵循法治的精神。对于北京已经实施的尾号限行和未来有可能实施的小客车分区域、分时段限行相关政策，有观点认为可以找到的法律依据是《中华人民共和国道路交通安全法》的第三十九条和第四十条。但是一直没有权威立法部门对道交法的相关条款有没有如此大的“权力”进行解读。

　　而对于强制限行是否有违物权法，法律界人士看法也不一。中国消费者协会律师团团长邱宝昌曾对记者表示：“物权法要求物尽其用，假如说一个产品价值10年，单双号或尾号限行导致物品的价值不值10年，这实际上是资源的浪费，从经济学角度讲也不合理。”在一个法治社会中，公民对于全国性法律的理解是不是“误读”，究竟应当由谁作出最权威、具有法律效力的解释，也需要先搞清楚。北京德润律师事务所律师刘家辉曾经对记者表示，无疑应当是全国人大相关部门。

　　拥堵费躲不开的民意基础

　　针对2日北京市发布《2013－2017年清洁空气行动计划重点任务分解的通知》，北京市交通委3日表示，北京市在制定征收拥堵费政策过程中，将充分论证必要性和预期成效，广泛征求社会各界的意见建议，形成完善的方案后适时出台。

　　应当说，北京市交通委的表态符合民意期待。收不收拥堵费，收拥堵费还是排污费，怎么收才能真正缓解拥堵、治理污染，都不是一个部门拍拍脑袋就能决定的。广泛征集民意，才能使政策推行获得民意基础。

　　从污染经济学的角度客观分析，对机动车等污染的治理包括政府直接控制污染，也包括政府间接控制污染，即通过激励制度鼓励潜在污染者不污染环境或者限制他们的污染，同时通过政府形成污染权市场。

　　伦敦等国际化大都市收拥堵费治堵、治污不假，但伦敦没有采取行政强制手段限行，伦敦的公交供给能力也能比较好地满足人们的出行需求。因此，利用拥堵费或排污费、提高中心城区停车费等市场化的治堵、治污手段与行政强制手段并用会存在较强的民意反感，这需要有关部门弯下腰，认真地倾听民意，科学、民主地制定政策。

　　治堵、治污不能忽视的程序正义

　　在地方治堵、治污的过程中，还应高度重视程序正义的重要性。举例来说，对一些涉及民生出行利益的焦点问题，政府应当尽可能遵循“有限政府”的原则，尽可能利用市场手段和社会管理创新解决问题，即使出发点是好的，也不宜大包大揽，拍脑袋决定一切、命令一切。可以利用听证会等民主方式，但要注意应当不走过场地听取民意，而不是走过场地预先设定一个结果。

　　此外，还应尽可能利用地方立法的形式推动治污、治堵进程，少用行政命令的方式。例如，北京市人大常委会此前透露，针对细颗粒物居高不下、大气污染防治形势严峻的情况，北京年内拟出台大气污染防治法规，通过立法采取更严格的大气污染防治措施，特别是将大大提高排污行为的违法成本。这实际上反映了地方迫切需要根据实际情况，进行相对独立的地方大气污染防治立法，而地方科学立法、民主立法、开门立法的博弈过程，会使地方法规与全国性法律形成统一和衔接，可以尽可能地减少行政治堵的负面效应。

　　另外一个需要高度重视的程序正义是，地方治堵、治污一定要先更加严格地对公车使用作出规定，在将公车数量、使用压缩到群众满意的背景下，再去引导私车和社会车辆。

　　综合看，北京的治堵、治污政策绝不仅仅是地方政策，会被其他城市迅速效仿。正因为此，北京市有关部门在治堵、治污的过程中应格外注重政策制定的法律基础、民意向背、程序正义，为其他城市作出表率。 (记者南辰)