专家解析城镇化问题 新型社会关系要靠法治调整

　　对话人

　　国家行政学院经济学部主任、中国公共经济研究会常务

　　副会长 　　　　　　张占斌

　　中国社会科学院城市与竞争力研究中心主任 　　　倪鹏飞

　　对话

　　记者：国家行政学院曾会同中组部、国家发展和改革委员会，于去年9月举办过一个省部级领导干部推进城镇化建设研讨班。我知道张老师你是当时的主讲人之一。那么对于城镇化这个概念，官方和学界有没有一个比较统一的定义？

　　张占斌：在基本定义上应该是有共识的。城市化或城镇化是现代化水平的重要标志，是随着工业化发展，非农产业不断向城镇集聚，从而农村人口不断向非农产业和城镇转移、农村地域向城镇地域转化、城镇数量增加和规模不断扩大、城镇生产生活方式和城镇文明不断向农村传播扩散的历史过程。

　　记者：我看了一下近段时间以来官方和学界在提及城镇化时的表述，都在前面加一个“新型”。去年召开的党的十八大和中央经济工作会议对我国新型城镇化发展进行了顶层设计和总体部署。那么对“新型城镇化”我们应该怎么去定义？

　　张占斌：关于新型城镇化目前还没有标准定义。但是结合十八大和中央经济工作会议的新思想，我们大致可以梳理出新型城镇化道路的内涵和特征。一是工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”要协调互动；二是人口、经济、资源和环境也要相协调，走集约、智能、绿色、低碳的发展方式，建设生态文明的美丽中国；三是构建与区域经济发展和产业布局紧密衔接的城市格局，以城市群为主体形态，大、中、小城市与小城镇协调发展的城镇化；四是实现人的全面发展，建设包容性、和谐式城镇，体现农业转移人口有序市民化和公共服务协调发展。

　　倪鹏飞：简单地说，就是我们要建立一个城乡一体的现代的城市中国。整个国家城市和乡村基础设施和公共服务一样，整个国家都装上城市的底色，无论是农民还是市民都是将来的市民。新型的知识经济、新型的市民社会、新型的生态环境。还有新型的治理是民主法治；新型的人口结构，城镇化人口应该保持在75%左右。

　　记者：按照国家发改委发布的相关统计数据，过去5年，中国城镇化率由45.9%提高到52.6%。怎么评价这个数据？　

　　张占斌：城镇化是否合理，不能以速度的快慢作为标准，而是要看城镇化的健康状况。在中国城镇化快速发展的同时，中国城镇并没有出现诸如拉美国家和印度那样严重的“城市病”，大量的失业人口和大面积的贫民窟。由此可以判断，中国城镇化速度是基本合适的。

　　但不可否认，我们现在也面临人口与资源、环境矛盾加剧，城乡差距扩大，产业结构升级与就业压力巨大等问题，需要对我国的城镇化战略进行调整和优化，走新型城镇化道路。

　　倪鹏飞：每一个国家城镇化发展的历史时期，时段背景都是不一样的，所以不能仅从发展速度上进行简单的对比。从历史上来看，中国的科学技术的发展时期和其他国家相比都短得多，这与我们处于科学技术后发阶段这一个特殊条件有关系。所以说中国的城镇化速度比发达国家快一点，也是一个正常现象。但是究竟快到一个什么样的程度，就要具体分析了。

　　记者：在过去的城镇化过程中，存在哪些问题？

　　张占斌：除了比较受关注的一些地方过度投资热衷于“造城”以外，还包括有的地方债务风险过大、特大城市人口过于聚集、一些地方农民“被上楼”等问题；有些地方在推进城镇化的进程中只顾“面子”不顾“里子”，只重视“地上”不重视“地下”等。

　　倪鹏飞：过度聚集的问题、过快增长的问题、失衡发展的问题，这些问题的确都有，但也有一些客观背景。在当前的全球化背景下，在中国这样一个疆域大国、人口大国，资源分布极端不均的环境下，我们推进城镇化，既有有利条件也有不利因素。不利因素引发的问题就包括这些。

　　记者：刚才也谈到，传统的城镇化路径产生了一些问题，所以从中央到地方才不断强调要走新型城镇化道路，要注重城镇化的质量。那这个“新型”究竟应该新在哪些方面？

　　张占斌：我对这个专门做过一些总结。新型城镇化应该包括六个方面的新。

　　第一个是要以人为核心，或者以人为本；

　　第二个是新的重点，要释放改革的红利，如果没有推动户籍改革，推动土地制度的改革，社会保障的改革，包括行政体制，区划，投融资，金融、财政各方面的改革，可能城镇化还是会按老路走；

　　第三是要有新的理念，就是包容性发展，城镇化不是先进城人的城镇化，应该是全体13亿人民的城镇化，这需要打破长期以来留存的城乡二元的体系结构，通过加大基础设施的建设，尤其是保障房的建设，包括棚户区的改造建设，使13亿人民分享城镇化成果；

　　第四个新是新的方式，我们要把生态文明和城镇化捆在一起；

　　第五是新的实现路径，要工业化、信息化、农业化、现代化协调推进；

　　第六个，一定要和我们的国家的主题功能区战略协调，城镇化的发展应该是和一些政策吻合的。如果不吻合，破坏了国家的战略大局，是不行的。

　　倪鹏飞：我认为政策着眼点应该强调农民转市民，尤其是政府提供基础设施和公共服务的时候，一定要把社会保障和长期稳定的就业结合在一起。

　　城镇化就两个层面：一个是化人——人的城镇化；一个是化地——土地的城镇化。人的城镇化中，最先决的条件就是就业，这要由工业化来带动；要根本实现人的城镇化必须有教育来支撑，只有人有了一技之长，人的素质提高了，才能真正实现人的发展。未来城镇化的重点和主线应当是保障6亿存量和未来增量农民工享受同城市户籍人口均等的公共服务。

　　记者：我们知道，在“人的城镇化”之路上，可能会面临很多具体的法律修订、调整。从综合层面说，这个过程中法制该如何产生作用？

　　张占斌：现在我们看到已经产生的一些问题，最终都要通过遵循城镇化的社会系统内生运行规律来解决，逐步减少乃至完全消除主导城镇化过程的“人治”色彩，以法治原则处理经济、政治、社会、法律之间不协调和系统失衡问题。

　　倪鹏飞：城镇化就是要把乡村中国转变为城市中国，那么我们的治理方式肯定也要发生变化，从过去通过宗法治理，转变为通过法治来调整新的社会关系，这就会涉及很多需要完善的地方。

　　结束语

　　从1978年到2011年，城镇人口从1.72亿人增加到6.9亿人，城镇化率从17.92%提升到51.27%，虽然从表面上看，中国城镇化建设已经达到世界平均水平，但背后潜藏的诸多问题也日益凸显。

　　正是在这样的背景下，十八大提出的“新型城镇化”，被认为是在未来城镇化发展方向上释放出了“转型”的“新信号”。而在接下来的中央经济工作会议，再到中央农村工作会议，新一届中央领导同志多次强调新型城镇化，并进行了重点部署。这向国内外发出一个强烈的信号——新型城镇化，将成为撬动中国未来发展的一个战略支点。

　　本着为正在各地如火如荼开展的“新型城镇化”提供样本参考，助力各地走上一条高质量的新型城镇化之路的想法，《法制日报》视点版从9月4日起推出聚焦“新型城镇化”系列报道，围绕新型城镇化“以人为核心”这一重点问题，选取了全国十余个地区，深入实地采访调研，并邀请权威专家对具体问题进行详细解读。我们关注了户籍制度改革、农民工享受“市民待遇”、城镇化过程中农民工权益受损问题，关注了城镇化中的土地流转试验、盲目“造城”运动、困扰城镇化的“城市病”，我们还关注了和每个人息息相关的粮食安全问题，城镇化过程中的“过渡社区”，法治如何替代乡情治理社区的问题。

　　短短十篇篇幅，难以囊括新型城镇化给我们提出的新命题。新型城镇化是一个系统工程，既需要中央做好顶层设计，更需要地方因地制宜实实在在的实践。希望我们的报道能为正在探索中的地方改革提供借鉴，更希望我们的关注能引起更多人的关注，一起来为这场影响深远的中国实践出谋划策、献智献力。(记者 范传贵)