学者称行政机构改革存“硬骨头” 人员分流困难大

　　行政体制改革中的“硬骨头”

　　在整个改革体系中，行政体制改革“牵一发而动全身”，是所有其他改革的基础，应作为新阶段全面改革的主攻方向。同时，行政管理体制改革是政府的“自我革命”，牵涉面宽、触及利益层次深；谁都不愿意放弃自己的权力“领地”以及“乌纱帽”，其难度不言而喻。

　　●大部制改革：如何协调机构合并、撤销中的利益博弈； 超级大部“家务事”多，部内协调的成本增加；人员分流困难重重。

　　●行政审批制度改革：如何加快推进那些“靠审批权获利颇丰”的部门改革；如何有效清理和取消一些没有必要性的行政审批项目；如何减少审批中的权钱交易。

　　●干部人事制度改革：选拔干部如何“选贤任能”，避免“跑官买官”；能否打破 “铁饭碗”，能上能下；如何把群众满意度作为评价、考核、奖励、问责干部的重要标准。

　　●绩效管理制度改革：如何减少政绩工程；如何进行部门间或地区间的比较考核；建立对“问题官员”、“失责官员”的科学问责、追责制度。

　　●政务公开： “三公”经费能否全公开、可查阅、可质询；官员财产公开如何推进；如何预防官员财产外逃。

　　……

　　行政机构改革“硬骨头”拆解

　　行政体制改革远非一蹴而就之役，以下几个障碍决定了其进程是一个艰难和缓慢的过程。

　　政府职能转变面临着很多不确定性

　　任何组织设计都是围绕组织职能做文章的，即做什么事就设置什么样的职能机构。大部制改革能否获得进展和成功，取决于政府职能转变的程度。如果政府职能没有转变，政府管了很多本该由市场和社会管的事情，大部制改革就会出现事与愿违的结果。因为，大部制的初衷是提高政府效率和效能，如果没有职能转变，政府既当“裁判员”又当“运动员”，会使公共决策受“杂音”的干扰而背离科学的轨道，也会因“包袱”过重而影响了公共服务的效率。此外，由于职能没有减少，匆忙地将原来多个机构合并在一起，会使过去发生在部门之间的外部沟通成本转化为内部沟通成本，沟通的程式没有发生实质性的变化，沟通成本仍将高企，甚至还有可能加重了大部门内部不同机构(如司、处、科室)之间的摩擦，从而达不到运转协调的效果。

　　政府职能的转变不是一朝一夕的事情，它会受到多种因素的制约：一，市场和社会的发育程度。从理论上讲，一个社会的合理治理结构应是政府、市场和社会各司其职和彼此协调、有序互动的格局，政府回归其职能本位，履行经济调控、市场监管、公共服务和社会管理四项职能。但要达到此一境界，取决于市场和社会的发育程度。在两者发育不良的情况下，急于将原来由政府承担的职能转移给市场和社会，可能会出现“市场失败”和“社会失败”的局面，其弊端将远甚于“政府失败”。由于长期封建社会的浸透、现代思想启蒙的缺失、信仰力量不足、“官本位”文化、计划经济体制的制度沉淀和路径依赖，使中国的市场和社会的发育举步维艰，也使政府职能转变面临着很多不确定性，过程将更加漫长。

　　二，产权改革的进程。虽然从理论上和实践上并不难搞清楚过多的公有产权所带来的弊端，但由于意识形态的桎梏和集团利益格局使我们很容易陷入“国进民退”和“国退民进”的争论之中而彷徨和徘徊，从而阻碍了产权制度的改革进程，也阻滞了市场经济体制应有的产权结构塑造，导致时至今日“政企分开”、“政资分开”和“政事分开”仍然需要官方文件一而再、再而三地强调，改革尝试也屡试不止却仍收效不彰。在政企、政资和政事之间难以两断的情况下，政府职能转变又从何谈起呢？

　　三，政府职能转变不仅是将市场能管好的事情让市场去管和社会能管好的事情让社会去管那么简单，它还包括政府职能范围内的事情政府应如何管好的问题。其中，公共服务供给就是一例，政府职能转变意味着政府从过去既“掌舵”又“划桨”的困境中摆脱出来，着重于“掌舵”而非“划桨”，即政府将主要精力用于“公共品”供给的决策。如决定“公共品”的数量和质量标准，并决定相应的公共资源配置模式，而将“公共品”的生产转移给其他社会组织。它要求政府必须重塑治理结构、学习新的治理方法，与市场和社会之间形成“伙伴关系”，通过合同外包等形式实现政府业务的“卸载”，对早已习惯于管制型治理模式的中国政府来说这无疑是一个崭新的课题。一种新的社会治理模式的习得远不是一件轻松的事情，最近社会上热议的政府采购回来的物品普遍比市场价格高出许多的不正常现象就说明了这一过程的艰难性。

　　四，利益部门化格局。转变政府职能意味着政府放松管制，还权于市场和社会，首当其冲的是改革行政审批制度，要求减少审批事项，简化审批手续，实际上是让政府“革自己的命”，将面临来自拥有审批权的政府部门的强烈抵制，因为谁都知道权力是与利益挂钩的，这就是为什么行政审批制度经过了那么多轮改革后仍然存在审批事项过多、审批程序繁杂和“寻租”现象严重的根本原因。

　　谁都不愿放弃自己的权力“领地”与 “乌纱帽”

　　机构改革的最大阻力来自于官员自身，因为改革意味着权力的调整，谁都不愿放弃自己的权力“领地”以及“乌纱帽”，由此出现三种情况下的利益博弈：一，部门合并和撤销中的博弈。在机构改革之前，改革的主导者都要使出浑身解数去做说服工作，就像朱镕基总理所说的“我抱着粉身碎骨的决心来干这件事”，在《朱镕基讲话实录》中他曾这样描述机构改革的阻力。1997年底，他找几十位部长逐个谈话，没有一位部长主动表示自己的部门该撤。长时间坐着谈话使朱镕基过度疲劳，每次站起来都很困难。

　　二，机构合并之后的博弈。一些地方在大部制改革后，部门合并只是名义上的合并，实际上仍然按原来的机制运作。内设机构虽然也在一起办公，但不同业务之间仍然泾渭分明，工作人员之间的职责分工与大部制之前一样，干活时还是你干你的，我干我的，彼此之间没有交融，没有进行资源的整合和合理配置。在这种情况下，机构的合并就会貌合神离，离大部制的资源整合要求相去甚远。

　　地方政府大部门这些貌合神离的现象，究其原因是政府“条块分割”的科层制度和由此而形成的权利界线催生了利益部门化的格局。即各自都将政府权力看作是部门甚至个人权利，忘记了权力的公共性本质，将公权看作是私人的领地，不容他人染指。当上级要求他们打破机构之间的权力界线而按大部门的资源整合要求进行运作时，他们会以专业技术、业务性质为借口百般阻扰，甚至会搬出上级主管部门来要挟，尤其是当其所属系统和领导很“强势”时就更是如此。为了打破这种官僚桎梏，建议通过法律手段巩固政府机构改革的成果，防止其回潮和反复；并进行深刻的政治体制改革，改变政治力量对比，打破强大的既得利益集团格局。

　　三，机构分拆博弈。历史上中国政府机构的合并和拆分可谓是“家常便饭”，出现了“合久必分”、“分久必合”的奇特景观。不少机构总是会提出这样和那样的理由要求自己的机构从某部门中分离出来成为独立的部门，或者为提高自己机构或部门的规格和级别而进行博弈，最终会使机构的合并成为泡影。

　　“一统就死”和“一放就乱”的怪圈

　　大部制能否产生其应有的功能，做到既有利于整合资源高效决策、又有利于高效执行，取决于其权力结构配置状况。国外大部制权力结构的模式，存在市场化、参与性、独立性和官僚制四种不同的原则和逻辑，其共同特征是“集中的控制权”与“分散的执行自主权”相互作用，体现了机构合并与分立相融合的内在机理。但反观我国，却存在小部门体制下的“决策集中控制权”和部门权力高度集中而致使二级机构“执行自主权”的双重缺失现象。

　　因此，大部门体制能否顺利运行，并非通过简单的机构合并就能实现，如何形成一个既适度集中又使一些机构有适当的自主权的机制将是一个更大的挑战。也就是说，哪些权力应该集中到大部门之中，哪些权力应该下放给内设机构和二级机构(如直属机构、直属事业单位、部门管理的国家局)进而形成决策、执行和监督相互分离又相互协调的权力运行机制，以及哪些权力应该集中在上级政府部门、哪些权力应该下放给下级政府部门等都将是一个难题。如果这些问题没有解决好，将会陷入“一统就死”和“一放就乱”的怪圈之中而使大部制改革的初衷化为乌有。

　　上下“职能同构”导致机构改革“水土不服”

　　近几年来，一些地方政府积极进行了大部制改革的尝试，推进力度较大，如广东的一些市县，但由于上级政府没有进行相应的大部制改革，即“下改上不改”，出现了上下级政府之间权力运行难以衔接的问题，下级政府无所适从和穷于应付，增加了上下之间的沟通难度和成本。笔者认为，解决这类问题的出路不是强化“纵向职能同构”，“一刀切”地强求上下层级之间政府机构同步改革，而是要从根本上改变高度集中的纵向权力配置状况，给予地方政府自主探索行政管理体制的权力。

　　在中国，不同地方之间的经济社会结构和发展水平不同，如某一行业在一个地方可能很发达，而在另一个地方则比较落后，相应地对不同地方政府职能配置的要求也不一样；在一些地方，可能由于历史、文化、地缘等原因而使不同行业之间联系紧密，而在另一些地方则相反，从而对政府职能整合和分立提出了不同的要求。因此，如果简单地要求上下“职能同构”，就不利于探索不同形式的大部制体制，导致机构改革的“水土不服”和动荡不安的现象。但是，如果放弃“职能同构”的定势则会与现存的组织法制体系所赋予的上级政府制衡下级政府机构改革的权力蕴意相抵触，也将面临来自单一制国家结构形式对上下权力统合配置的挑战，这是大部制改革本身无法摆脱的紧箍咒。此外，如前述，大部制改革并非简单的机构加减，还涉及到机构之间的权力配置，即不同层次、不同政府职能领域和不同地方如何形成决策、执行和监督三者之间既分离又协调的机制和模式，可以说这一机制和模式更直接地制约着大部制改革能否整合资源而高效决策、相对分权而高效执行的运行格局。然而，它却会受到公共服务的性质、职责体系结构、资源配置结构、事业单位改革、市场和社会的发育、监督机制塑造等多种因素的影响，从而呈现出很多不确定性和障碍。

　　人员分流将面临更大的困难

　　政府机构改革常因人员分流而难产或回潮。大部制改革必然涉及一部分机构的合并问题，如果人员没有实现分流和整合，就难免出现冗员和内设机构的臃肿，使大部门无法轻装上阵而影响效率，也为部门的分拆留下伏笔。从历史经验来看，改革开放后中国政府多次机构精简时人员分流方向往往是下级机构或事业单位，而现在的大部制改革则处于大部制总体趋势格局要求和事业单位改革紧锣密鼓推进的背景下，人员分流将面临更大的困难。如果不顾这些困难而强行推进部门的合并精简和人员分流，将引发严重的人事法律责任甚至政局的动荡而使改革夭折。

　　( 陈天祥 作者为中山大学政治与公共事务管理学院教授、博导)