"政府之手"束缚市场 如何让简政放权真正"割肉"

　　导语：政府是“全能型家长”还是“服务员”？李克强的答案是：新一届政府做的第一件大事，就是以转变政府职能为核心，大力推进行政管理体制改革。这项以厘清和理顺政府与市场、与社会之间关系的改革，被视为全面改革的关键环节。无论是减少行政审批，还是增强政府运作透明度，都是要推动政府角色的转变，使政府能够更好地提供公共产品，维护社会公平正义。

　　“疾步快跑”是媒体对中国新一届政府在简政放权上表现的评价。自今年三月以来，已经有334项行政审批事项被取消和下放。简政放权为何迫在眉睫？这项改革为何要拿出“壮士断腕”的决心推进？

　　“政府之手” 束缚市场

　　徐州丰县市民小狄为了开公司办理营业执照和法人执照，在服务中心、工商局和分局跑了11次；山西同忻煤矿在办理审批过程中，跑了33个政府部门及下属单位，盖了205个公章……

　　行政审批，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为，是计划经济时期国家调控经济的重要手段。然而，越来越多、无处不在的审批项目，就像一张大网绑住了市场经济，使其失去了活力。特别是中国加入世贸组织后，行政审批事项与世贸规则存在诸多冲突。

　　今年3月，李克强在首次以总理身份亮相的记者会上，点出了行政审批制度遭人诟病之处：既影响效率，也容易有腐败或者寻租行为，损害了政府的形象。他的结论是，必须从改革行政审批制度入手来转变政府职能。

　　两个月后，在主持召开国务院职能转变动员电视电话会议上，李克强再次提及行政审批制度改革。他把这称为进一步激发市场、社会的创造活力、打造中国经济升级版的重要一招，是一剂不花钱能办事、少花钱多办事的“良药”。

　　利益固化 “割肉”不易

　　“行政审批改革，表面上看容易，实际上遇到的阻力大。就像李克强总理说的，简政放权是“割肉”，因为已经形成了固化的利益格局。”在2013新兴经济体经济政策论坛上，中国（海南）改革发展研究院院长迟福林告诉北京青年报记者。

　　行政审批改革始于2001年。十余年来，已经取消和调整了2000多个行政审批项目。到今年年初，国务院各部门行政审批事项还有1700多项，李克强承诺要再削减三分之一以上。然而，经历过多轮改革，行政审批仍然面临诸多挑战。

　　据统计，已经取消、调整的审批项目占近七成，剩下的约三成，拿掉的大多是不触及和部门利益关系高的行政审批权。中编办负责人近日向媒体透露，前几轮改革取得了很大成绩，与部门意见一致的项目“连汤带肉”都端出来了，剩下的就是“硬骨头”了。

　　以汽车行业行政审批制度改革为例，至今仍然未改多头管理的局面。拿汽车合资项目来说，需要走环保部“环评”、国家发改委核准项目整体情况、工信部对具体产品准入审批这三个部委的审批流程。浙江吉利控股集团有限公司的吉利沃尔沃合资项目核准用了近三年，专门有一支数十人的团队忙于项目的审批。

　　转变职能 重在地方

　　今年9月在大连出席夏季达沃斯论坛时，李克强坦言，取消和下放审批事项不是简单的事情，这实际上既是行政管理制度的改革，也是触动利益的事情。因为很多政府部门手里没有审批权了，交给了市场，也就是减少了“寻租”的机会。“但是，我讲过我们会用壮士断腕的决心推进改革，做到‘言必行，行必果’”。

　　“割韭菜”是行政审批改革常常遇到的现象。有的审批项目被变相保留，有的取消没几个月，又以其他形式恢复。

　　此外，据媒体报道，和中央的千余项行政审批项目相比，地方政府的审批权有1.7万多项。有人担心，中央行政审批事项下放到地方后，可能会使得一些本来就拿审批权当法宝的地方政府，更加大张旗鼓地拉投资、批土地，搞GDP竞赛。

　　本月1日，在地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上，李克强说，由于地方和部门利益的影响，出现了一些错放、空放和乱放的现象。政府职能转变能不能落实，很大程度上还要取决于地方政府。

　　控制新增 接受质询

　　迟福林告诉北青报记者，在政府向服务型转型的大背景下，行政审批权改革力度和深度发生了质的变化。

　　按照李克强的说法，这次改革不是一放了之，而是有“放”和“管”两个轮子，在放权同时，加强市场监管，营造公平的市场竞争环境。大量减少行政审批后，政府管理要由事前审批，更多转为事中、事后监管。

　　中国（海南）改革发展研究院课题组在“改革跑赢危机的行动路线”报告中，建议人大或者国务院尽快建立行政审批法律审查机制和量化管理机制，提高行政审批改革的透明度。建议1-2年内，削减三分之一以上行政审批权，提前实现本届政府的预期目标。

　　中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙认为，从总量上看，行政审批、行政许可的数量还需要大幅度减少。对于现存的行政审批是否合理需要进行论证，并且向社会公开论证结果。

　　中央编办负责人在接受媒体采访时也强调，要控制新增行政审批事项，防止这边减那边增。

　　毛寿龙说，近年来行政审批改革的大环境有所改善，但公众仍很难进行监督。报告称，在被观察的26个省级政府中，九成不公开审批办件动态信息。

　　国务院发展研究中心在为十八届三中全会提交的“383”改革方案中则建议，对不涉及国家安全和企业秘密的审批，在网上公布审批流程、条件和进度，接受企业和社会公众的质询。

　　3月17日

　　“市场能办的，多放给市场，社会可以做好的，就交给社会。政府管住，管好它该管的事。”——李克强在“两会”记者会上答问。

　　3月18日

　　全国两会闭幕第二天，新一届国务院召开第一次常务会议，对推进机构改革和职能转变工作作出具体部署。

　　4月24日

　　国务院常务会议决定第一批先取消和下放71项行政审批项目等事项。

　　5月6日

　　国务院常务会议决定再取消和下放62项行政审批事项。

　　5月13日

　　“行政审批制度改革是转变政府职能的突破口，是释放改革红利、打造中国经济升级版的重要一招。”

　　——李克强在政府职能转变动员电视电话会上表态

　　6月19日

　　国务院常务会议研究部署金融支持经济结构调整和转型的政策措施，决定再取消和下放一批行政审批等事项。

　　7月22日

　　国务院发布《国务院关于取消和下放50项行政审批项目等事项的决定》

　　8月22日

　　商务部表示，国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区。

　　9月25日

　　国务院常务会议修订政府核准投资项目目录，决定再取消和下放75项行政审批事项。

　　10月18日

　　国务院常务会议强调，要加快实施政府职能转变，扭转政令不畅的“堰塞湖”现象。克服拖延应付和打折扣、搞变通的行为。

　　10月25日

　　国务院常务会议部署推进公司注册资本登记改革制度，降低创业成本，激发社会投资活力。

　　11月1日

　　地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议在北京召开。

　　如何打造“透明政府”

　　①尽快成立隶属国务院的国家预算委员会

　　②政府所有收支全部纳入预算管理

　　公开“三公”经费时不指出违规使用资金的部门、公布道路桥梁收费时回避资金使用情况、政府网站提供的政务信息几年都不更新……迟福林认为，要推动政府职能转变，需要进行全面的政务公开。

　　有些政府收入本身就是“糊涂账”

　　2008年开始实施的政府信息公开条例，要求行政机关主动公开信息。政府信息公开成为历届政府重点推进的工作。在“阳光政务”越来越受重视的同时，一些政府机关在涉及公众关心的话题时，仍“遮遮掩掩”。

　　在毛寿龙看来，政务信息在公开中遇到的种种问题，一方面来自于行政机关自身的阻力，有些部门自觉性不够有“懒政”思维，或者不愿意在公开后失去与之相关的权力；另一方面，一些政府收入本身就是难以公开的“糊涂账”，像超生罚款的社会抚养费。要解决这个问题，需要制度上的顶层设计。

　　今年9月18日，国务院总理李克强主持了研究部署加强政府信息公开工作的会议，强调要加强相关制度和平台建设，发挥好各级政府网站及时、权威、全面、准确发布政务信息的平台作用。

　　不涉国家安全数据应及时公开

　　迟福林建议，应该进行全面政务公开，提高财政预算公开透明度，让政府能够置身于社会监督下。应该尽快成立隶属国务院的国家预算委员会，专司预决算编制，形成“预算委员会编制-财政部门执行-人大监督”的格局，以“三公”经费的全公开、可查阅、可质询为重点，逐步把政府所有收支全部纳入预算管理。

　　“383”改革方案中提出，可以建立人民银行、统计部门、审计部门向全国人大定期汇报制度，凡不涉及国家安全的统计数据及其计算方法，应及时公开。总结有关地方经验，完善地方政府定期向人大汇报工作机制，推行电视、网上直播等做法，有效提高政府运行透明度。

　　怎样把权力关进 “笼子”

　　①应探索建立中央地方双重法院体制

　　②建立廉洁年金制度

　　2008年1月到2013年8月，检察机关共立案侦查贪污贿赂犯罪案件151350件，立案侦查厅局级1029人，省部级以上32人。这是今年10月，最高人民检察院检察长曹建明透露的。

　　以政府体制改革约束腐败

　　国家发改委宏观经济研究院教授常修泽对北青报记者表示，腐败问题的形成和发展，根源于权力运行缺乏严格有效的体制机制约束。要加强严格有效的体制约束，可以从政府体制改革搞起来。

　　在迟福林看来，当前腐败问题带有普遍性。要从根本上解决这一问题，需要建立基础性制度，同时要把权力约束和社会监督结合起来。

　　与之相关的还有深化司法体制改革。应该探索建立中央地方双重法院体制，由中央层面的法院体系，专门负责土地、税收、金融等领域的经济案件审理，以防止在这些领域里司法的地方保护主义。同时要强化司法权的独立公正行使，设立独立的行政法院、破产法院、治安法院等专门法院。

　　建议建立廉洁年金制度

　　在各方探讨如何打造权力的“笼子”时，官员财产公示制度被多次提及。

　　中国经济体制改革研究会名誉会长高尚全在接受北青报记者采访时表示，行政体制改革可把建立官员财产公示制度作为突破口推出。为了减少阻力，在操作上可实行三个“率先”：一是新当选或新任命的官员率先公示；二是新任官员中领导干部率先公示；三是财产中不动产率先公示。

　　中国（海南）改革发展研究院报告建议，分步推进官员财产公开，加快从内部申报转向外部公开。建议尽快形成国家层面的行动计划，争取2到3年内推动重要官员及其直系亲属的财产、就业、出国情况从内部申报转向外部公开。

　　“383”改革方案则提出，从合理确定政府部门和公立机构职工收入水平、建立廉洁年金制度、规范岗位权责等几个方面构建“不能贪、不敢贪、不愿贪”的防腐机制。率先从公共部门及国有企业领导班子和新提拔干部做起，加快官员公布个人财产进度。

　　智囊建言

　　“把反腐败与遏制不断扩大的特权相结合，重在推进干部人事制度改革。建议尽快全面建立公务员的聘任制，打破“铁饭碗”，形成包括领导干部在内的公务员正常上下、退出机制;改革干部考核体制，切实把公共服务实现度和群众满意度作为评价、考核、奖励、问责干部的重要标准;从新退休干部开始，争取通过5年左右的努力取消待遇终身制。”

　　——中国（海南）改革发展研究院报告

　　“有针对性地调整或完善政府基本职能。减少贷款规模、土地指标、产能数量等行政性直接干预手段，主要运用货币、财税等总量手段改善宏观调控。调整市场监管重心，减少行业进入的前置性审批，加强质量、安全、环保、节能、技术标准等方面的一线监管。积极鼓励和扶持社会力量参与提供公共服务，扩大政府购买服务范围。”

　　——国务院发展研究中心“383”改革方案

　　“围绕‘把权力关进制度的笼子里’，突出4个重点：（1）政府自身体制改革（可从改革审批制度切入）；（2）官员及亲属的财产公开制度和子女留学返国制度；（3）以独立公正为旗帜的司法体制改革；（4）有关党内民主化改革等。”

　　国家发改委宏观经济研究院教授常修泽《关于中长期全面改革方案的四点意见》

　　本版文/本报记者　刘一　制图/巨琳