北京朝阳区：CBD周边为何还有“乡”

　　图①：朝阳区东坝地区民俗文化节。

　　图②：朝阳区平房地区石各庄村便民服务队。

　　图③：朝阳区农村文化活动。

　　图④：朝阳区南磨房地区紫南家园社区全景。

　　图⑤：朝阳区东风地区组织外来务工青年参加地区运动会。

　　中央城镇化工作会议强调，推进城镇化，要注意处理好市场和政府的关系，既坚持使市场在资源配置中起决定性作用，又更好发挥政府在创造制度环境、编制发展规划、建设基础设施、提供公共服务、加强社会治理等方面的职能。

　　在城镇化这个自然历史过程中，政府特别是基层政府如何转变职能、创新管理，是至关重要的问题。

　　现行的乡镇政府管理、村民自治等基层治理制度，不断完善成熟，在经济发展、社会建设等方面发挥着保障作用。同时应当看到，其中的一些具体制度，是在“城乡二元”框架下设计的，从实施情况来看，也存在管理错位、服务缺位等问题。

　　十八届三中全会《决定》提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。基层治理体系和治理能力，是国家治理体系和治理能力的重要方面。贯彻落实《决定》精神，必将推动城镇化治理主体多元化、治理法治化、治理规范化。

　　本版推出“城镇化视野下的基层治理”系列报道，通过样本调查，对其中的问题进行分析。

　　——编 者

　　北京市朝阳区，是日新月异的首都新城区，在这里，有2008年奥运会的主会场，有全国闻名的CBD（中央商务区），聚集着绝大多数的外国驻华大使馆。

　　这里是北京市面积最大的城区，却分布着很多农村。奥运会主场馆所在地直到2011年才正式摘下“乡政府”的招牌；从CBD出发，仅需10分钟路程，就能进入“某乡某村”的行政区域范围。

　　就是这样一个“半洋半土”的区域，不由得让人生疑：它到底是城市，还是乡村？没了农业，农民怎么办？

　　与许多农村地区不同，朝阳区的农村地区被定位为国际商务中心的拓展区、配套区和服务区，这也就决定了它必须实现城乡一体化发展。在没有完成撤村之前，农民也要享有同等的市民化服务和管理，而原有的“乡村”行政建制，要在农民身份转换、集体资产处置完成后再撤销。

　　撤乡改城市建制，需满足三大条件

　　朝阳区470.8平方公里的土地上，近3/4都是农村地区。从繁华的北京CBD向东行8公里，不到20分钟，就到了朝阳区高碑店乡高碑店村。门面统一为明清建筑风格的“古家具一条街”红红火火、人来人往；集中住宅区是整齐的仿古建筑，一层出租做商铺，二三层居住，大红灯笼高高挂；村里的社区服务站提供的各类服务，和中心城区没什么两样。

　　谁能分清这里是城市还是农村，街边行走的是市民还是农民？

　　村干部告诉记者，早在北京五环路和绿化隔离带建设时期，村里的所有农用地都已被征用，没有了农业，村里靠发展古典家具产业壮大集体经济。2010年开始，村里就开始实施村庄社区化管理。目前，村里户籍人口约6200多人，还有农业户口750余人。居民有社保，村民同样享受村里的退休金等待遇。

　　虽是“乡”、“村”的建制，但外表已和城市无异，高碑店乡高碑店村的状态，是朝阳区众多乡村的代表。朝阳辖区目前还有19个乡，农村地区共有154个村和171个社区。

　　有人会问，为何不快刀斩乱麻，将已初具城区面貌的乡、村改为街道、社区？朝阳区委农工委副书记刘伟解释说，撤销乡、村改为城市建制，需要满足三个条件：集体性质的土地全部征收为国有土地、农民全部转为居民身份、集体资产量化到个人处置完毕，只要有一个条件没有达到，就无法完成转制。不过，虽然建制未改，但各乡政府早已加挂“地区办事处”的牌子，设置的工作机构还与城区内的街道机构设置对接，“这一设置已将农村地区纳入城市的管理范畴”。

　　历经10年，洼里乡“蜕变”为奥运村街道

　　在上世纪80年代以前，朝阳区是北京的“菜篮子”、“米袋子”。从2000年开始，伴随着北京市第一道绿化隔离带建设，朝阳区农村地区进入了城市化的快车道。位于东三环、四环之间的乡村开始了大规模农民搬迁“上楼”。2009年，朝阳区又将基础设施较为落后的8个乡的41个村划入土地储备，近6万农民搬迁“上楼”。大量的农民开始转工转居、纳入城市社保体系，生产、生活环境和方式都发生了质的变化。

　　农民进城“上楼”、享受城市化服务在前，撤村撤乡在后——朝阳区农村城市化推进的历程，浓缩在“奥运村”的变迁上。

　　2008年奥运会主场馆所在地洼里乡，坐落着鸟巢、水立方、国家体育馆等奥运地标性建筑，是朝阳区最近一个圆满完成城市化后“消失”了的乡。

　　2001年前，洼里乡还是农村，生活着8000多名农民。申奥成功之后，奥运工程开始建设，洼里乡城市化进程加快，土地全部征为国有，农民转居。当时，农民房租收入不少，但为了奥运积极支持拆迁，并外迁重新安家。

　　政府机构随之改革。2003年，洼里同时设置了洼里乡政府和洼里地区办事处，“一套人马，两块牌子”，既服务农民，也服务居民。第二年，“洼里”这个名字变成了“奥运村”，依然是“乡政府”和“地区办事处”合二为一。

　　2011年5月16日，在满足“三个条件”之后，朝阳区奥运村街道党工委和街道办事处正式挂牌成立。历经10年，洼里乡终于完成从农村到城市的“蜕变”。

　　过渡阶段，机构交叉设置，干部双向负责

　　城市化的进程，造就了一批身负双重责任的“乡村”干部：乡的干部同时也是地区办事处的干部，村里的干部往往也是农村社区的干部或社工。

　　从高碑店再往东10公里，是朝阳区的常营回族乡。最早这里只有11个村，其中一个已成立居委会。在绿化隔离带建设中，11个村的村民拆迁“上楼”，分散住进了两个农民新社区。同时，乡里还有一批新建商品房社区，有早年拆迁安置的老社区，有如今北京市最大的保障房社区。地区总人口17万人中，户籍人口仅约2万人，其中农业人口7000余人。

　　“当初乡政府是这么多编制，如今也还是这么多编制。编制的短缺制约了地区的管理和发展。”常营乡党委副书记李冠男说，“同一项工作，面对农民和居民就需要不同的方式方法，因为农民、居民的思想观念、生活方式有很大的差别。对干部队伍的要求就更高了。”

　　社区化的过程并不总是一帆风顺，因为涉及农民身份转化、土地资产处置等问题，原有村的建制暂时还不能撤。这使管理体制和行政体制严重不相适应。李冠男介绍，由此产生的主要问题包括村居行政体制交叉，行政职能与经济职能相对剥离，社区党组织与村级党组织如何隶属等。

　　“有的都管，有的都不管；都管的管不好，都不管的更糟糕”，有人这样形容体制打架的弊端。但是，常营乡摸索出了“村居合一”的工作模式，在原有的村和现有的社区间实行“交叉设置机构，双向发挥作用”：干部实行村和社区职务或党政职务“一肩挑”，保留原村级组织成员的身份、职责，保证村务工作的组织领导和具体落实不断档。

　　“开着宝马扫大街”，“上楼”之后怎么办

　　截至目前，朝阳区有约23.4万农民搬迁“上楼”。农民“上楼”容易，但没了土地，如何养活自己？

　　第三产业成为农村地区的主导产业。早在“十一五”末，朝阳区三次产业比例就达到0.4:24.2:75.4。刘伟说，如何将农民有效地组织起来，实现其“身体与思想同上楼”，是农村城市化首先要破解的难题。

　　伴随着征地拆迁补偿所带来的巨大收入，一些地方出现了“拆迁农民开着宝马扫大街”、“离开了土地，离不开麻将室”的现象，农民的教育培训工作变得刻不容缓。

　　从“十一五”开始，朝阳区就着手实施农民市民化工程，统筹解决就业、保障、教育、卫生等民生问题。对“肯上进”的新农民，政府制定培训规划，免费培训、介绍工作。同时，从心理健康、理财投资、就业培训等方面，给农民送培训。各乡都在有条件的社区设立了心理咨询室、聊天室，还举办理财培训班、发放理财手册，向村民传授理财知识，引导村民理性支配补偿款项。

　　除了技能输出，朝阳区还重视优良文化移风易俗的作用。通过挖掘传统民俗文化、培育基层群众文化和发展现代文化产业，近年来，朝阳区在农村地区共组建1025支文体队伍，建设123个文化广场、160个文体活动中心、585处居民健身工程。直接面向群众、服务群众的活动场所和品牌活动，为提高农村地区群众的素质搭建了有效平台。

　　与此同时，城区的公共服务也逐步向原来的农村地区扩展。2012年完成60个社区服务站标准化建设和61个社区用房改扩建项目，方便市民生活的“一刻钟社区服务圈”已覆盖121个社区。16个村还试点建立村级社区服务站，82个村庄实行社区化管理。本报记者 余荣华