专家：金融监管应从合规检查转向风险监测控制

　　党的十八届三中全会《决定》提出了加快推进利率市场化的改革安排，这会对金融系统乃至对整个社会经济带来什么，引起了人们的广泛关注。其中，特别值得重视的一个问题是，在利率市场化过程中如何健全银行监管，以扎牢不发生系统性金融风险的防线。

　　中国的利率市场化开始于20世纪90年代，改革经历了三个阶段。

　　第一个阶段是货币市场和债券市场利率自由化阶段。1996年6月取消了中国银行间同业拆借市场利率上限，市场供求决定价格，1997年同业拆借市场开办银行间债券回购业务，回购利率和现券价格由交易双方自由确定。

　　第二个阶段是外币存款利率市场化阶段。2000年9月放开外币贷款利率和大额外币存款利率，2003年7月放开境内英镑、瑞士法郎、加拿大元等小额存款利率，11月小额外币存款利率下限全部放开。2004年11月放开1年期以上小额外币存款利率，让商业银行拥有更大的外币利率定价权。

　　第三个阶段是人民币存贷款利率市场化阶段。2004年1月人民银行扩大了商业银行、城市信用社、农村信用社的贷款利率浮动区间上限，贷款利率的浮动区间下限未变，由此，确定了“贷款利率管下限，存款利率管上限”的管理目标。2012年两次调整金融机构的存贷款利率浮动区间的上限与下限，2013年又放开了贷款利率下限，取消票据贴现利率管制，放开农信社贷款利率上限，维持个人住房贷款利率浮动区间不变。

　　利率市场化带来了金融环境的变化，存贷利差的收窄迫使商业银行必须改变经营模式，特别是利率的波动或者上升趋势将打破传统的银行业的竞争和利益格局，加大了金融风险发生的可能性，因此，健全银行监管体系更加迫切与重要。

　　首先，在监管理念上要实现两个转变，合规监管走向风险监管，机构监管走向功能监管。利率市场化将自动消除高息揽存等违规行为，因此，传统的合规检查问责思路将失去存在价值，监管应该转向风险监测和控制方面，最大限度地避免风险的发生，减低金融风险带来的损失；在利率市场化推动银行业经营战略和业务转型过程中，会出现多种金融手段与产品的创新，表外业务和综合化经营成为常态，加快金融业的混业经营，必须改变传统的机构监管方式，对所有金融机构的某一业务采取功能性监管，尤其加强对新业务特别是各类衍生金融产品的监控，将成为监管部门的主要任务。

　　其次，构建正规的事后安全网体系，降低单个金融机构破产对存款者和金融体系带来的不利影响。目前我国不存在规范的事后安全网体系，没有建立存款保险制度，没有明确的银行退出机制及银行并购规范，这是在利率市场化后亟待解决的问题。关于存款保险机构的设立问题，国际上的做法是按照存款的比例缴纳固定的保险费，当参保金融机构破产时，存款保险机构代替银行支付存款者的部分或全部存款，保护小额存款者利益，并拥有重组和经营破产银行的权力，在金融机构问题暴露之前，有权采取及早介入方式，目的是降低金融机构资不抵债的损失，实现危机处理的低成本，不仅可以收购破产金融机构，还可以对问题金融机构进行注资，缓解一时性的资金困难。总之，存款保险机构可以说是“付款箱”、“最小成本”和风险最小化的组合。

　　我国在规划和设计存款保险制度时，要充分考虑这次国际金融危机中暴露出来的问题，如根据存款比例缴纳固定保险费的做法，意味着保险费率与银行风险脱钩，理论和实践证实，这种做法有可能助长金融机构的道德风险。再如存款保险中的顺周期效应非常严重，即在经济景气和萧条时缴纳相同的保险金，在经济萧条时同样的保险金对于金融机构就是一个巨大压力。因此，可实施差别费率政策，对大型银行、中小银行、合作银行等制定不同的费率基准，并明确观测风险程度的指标，每年根据相关指标确定具体的保险费率；为规避存款保险中的顺周期特征，可建立保险基金，防止在经济萧条时存款保险对金融机构的压力。同时还要赋予存款保险机构更大处置问题金融机构的权力，以及时展开早期纠正行动，避免金融机构破产引起的更大损失。

　　再次，进一步加强审慎监管，建立事前防范危机的坚强防线。国外金融自由化后审慎监管基本是沿着巴塞尔协议的思路展开的，即主要集中在资本充足率的监管上。这次国际金融危机暴露出维持单个金融机构稳定的监管无法维持整个金融体系的稳定，才引发了对宏观审慎监管的关注。作为利率市场化的后发国家，我们应汲取经验教训，注重构建事前防范危机的坚强防线。

　　一是发挥资本充足率监管的作用，继续强化微观审慎监管。2004年2月，银监会出台了《商业银行资本充足率管理办法》，初步建立了审慎资本监管制度，确立了资本监管在审慎银行监管中的核心地位，2011年8月，基于巴塞尔协议的有关要求，银监会出台了《商业银行资本管理办法(征求意见稿)》，中国已于2012年1月1日执行新监管标准。系统性银行和非系统性重要性银行应分别于2013年底和2016年底前达到新的资本监管标准。由于我国执行了比巴塞尔协议还要严格的指标，商业银行的资本充足率在2012年9月已达到13%，核心资本充足率为8.5%，远高于巴塞尔协议规定的监管红线。但由于我国商业银行的资本来源单一，过于依靠股本融资，消化和缓解外部冲击能力较弱。同时，银行的内部评估体系不健全，信息披露机制也不完善，这些都是在微观审慎监管方面需要加强的内容。

　　二是明确宏观审慎监管的政策框架，构建宏观审慎监管体系。政策框架应主要包括，一个是建立宏观经济预警机制，及时把握宏观经济的拐点。这就需要建立一套宏观经济和微观经济运行指标体系，使监管机构密切观测经济和金融体系的运行状态，并保证监管当局随时干预和介入的权力和能力，防止经济的过度波动。另一个是建立动态的损失准备金和资本充足率监管制度，缓解监管的顺周期特征。在宏观审慎监管框架内，可以采取动态配置方式，即在经济处于上升期建立缓冲区，控制信贷规模，提高损失准备金规模，而在经济处于下滑区间，适当降低储备规模，加大对宏观经济的支持力度。根据外部宏观经济状况和金融机构资产的风险程度制定不同的资本充足率标准，也是未来资本充足率监管发展的方向。

　　三是发挥中央银行在宏观审慎监管中的作用，提高监管效率。宏观审慎监管的主要职责是检测和评估宏观经济和金融环境变化中产生的系统性风险及其对金融稳定的威胁，并制定措施加以防范，具有反周期的特征，这与货币政策调控具有一致性。同时，中央银行实施宏观审慎监管还会有助于履行最后贷款人职责，强化中央银行维持金融稳定的职责。 裴桂芬　邸　磊

　　(作者单位：河北大学经济学院）