专家谈地方行政审批改革:家底不清消减改革成效

　　地方行政审批制度改革的内容更具有综合性，与基层百姓打交道更为直接，承受的改革压力更加巨大，遇到的现实问题更加尖锐，破解问题的愿望也更加迫切

　　文/宋世明

　　2月中旬，国务院办公厅印发通知，对各部门公开行政审批事项等工作进行部署。国务院各部门相继晒出行政审批权清单，已有54个国务院部门公布了目前保留的1143个行政审批项目。

　　新一届中央政府将转变政府职能作为深化行政体制改革的切入点，将深化行政审批制度改革作为转变政府职能的突破口与牵引力，将取消和下放行政审批事项作为继续简政放权的抓手。2013年8月，中共中央、国务院审议通过了《关于地方政府职能转变和机构改革的意见》，新一轮的地方政府改革正式启动。

　　根据中央要求，此轮地方政府改革，要推进简政放权，减少行政审批事项，更好地发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势。全面清理现有投资审批、生产经营活动审批资质资格许可和认定、评比达标表彰、评估等事项。取消和下放的事项涉及修改法律法规的，按法定程序办理。保留的行政审批事项，要明确管理层级，简化审批程序，最大限度减少预审和前置审批环节，创新审批方式，明确办理时限，公开办理流程，接受社会监督。

　　由此，延续多年的地方审批制度改革，再度踏上征程。与国务院机构改革和职能转变强调取消和下放行政审批事项不同，地方政府的行政审批制度改革内容更具有综合性，与基层百姓打交道更为直接，承受的改革压力更加巨大，遇到的现实问题更加尖锐，破解问题的愿望也更加迫切。

　　家底不清消减改革成效

　　目前，一些地方政府的行政审批事项“家底”依然不清，直接导致清理任务艰巨，主要表现在三个方面。

　　一是相似发展水平的地方政府行政项目数量(存量)差距过大。如，从2013年中部六省公布的本级行政审批项目数量来看，山西省269项，湖北省319项，安徽省320项，湖南省399项，河南省485项，江西省486项。项目最多的省份与最少的省份相差200多项，耐人寻味。有的地方通过项目合并方式实现的行政项目取消，看似大项目减少了，一旦落实到具体办事，一项也没减少。

　　二是有实无名的各种非行政许可项目大量存在。一些地方部门为规避《行政许可法》的规定，以行政服务等名义实施行政审批。

　　三是有些地方部门变相设立具有行政许可性质的管理措施。

　　取消行政审批事项，在整个行政审批制度改革中具有决定性意义。目前，各级地方政府行政审批项目共有1.7万个，体大量广，人民群众对进一步取消行政审批事项的愿望强烈。当然，进一步取消审批事项只能是在原有“家底”的基础上取消，必须是在同一数量标准的基础上取消。如果通过合并事项数来减少行政审批数量，而不清理行使行政许可的各种项目，就无法实现审批事项的实质性减少。

　　变相消减改革实效的做法还体现在其他方面。比如，一些地方的行政(政务)服务中心“只挂号、不看病”。

　　近年来，全国一些审批制度改革先行地区普遍通过“三集中、三到位”科学配置行政审批权。即把部门内原来分散在各个科室的行政审批权向一个科室集中，将已经集中的行政审批权向首席代表集中，将首席代表向行政(政务)服务中心集中；行政审批职能向一个科室集中到位、行政审批权向首席代表授权到位，行政审批事项进驻中心到位。这实际上是一条“审批监管”相对分离之路。行政审批事项进驻中心后，政府部门可以将自己解放出来，集中力量调查研究、制定政策措施、加强监管。

　　目前，全国有十个省和80%以上的地级市、县(市)建立了行政(政务)服务中心，为建立便民高效的统一行政审批服务平台提供了基础。但是，有些地方政府的“三集中，三到位”工作力度不够，进驻中心的部门窗口仅有申请受理权和决定送达权，审批权和审批流程都由部门主导，中心窗口沦为“收发室”、“传达室”，难以达到规范行政审批行为、提高审批效率的目的。

　　遭遇法律制约

　　法律制约，是深化行政审批制度改革中各级地方政府反映最强烈的一个问题。在经过多轮行政审批制度改革之后，留下来的行政审批项目多数有法律、法规、规章等“尚方宝剑”做依据。

　　以湖南省为例，省市县三级行政审批项目已经从2000年的2543项精简到目前的589项，减少幅度达到76.84%。其中，553项依据国家法律、行政法规和国务院规范性文件设定，36项依据地方性法规、省政府文件设定。也就是说，国家法律、行政法规设定项目占项目总数的93.89%，其余则为湖南省地方政府性法规设定项目。要继续取消和下放行政审批事项，均需要突破现行法律法规等具有法定约束力的规范性文件。

　　而与地方经济社会发展不相适应、要突破法律限制的事项调整，需要按照程序逐级上报批准，程序复杂、耗时费力、难度很大。为了完成既定改革任务，有效满足社会公共需求，有些地方改革事实上已经突破了法律限制，但改革成果却难以得到司法保障。

　　比如，有地方政府出于简政放权的本意，将工伤认定由市级下放到县级。比如，一单位员工受伤，就是否属于工伤与单位发生争议，县级有关行政机关经过调查后认定属于工伤。但员工所在单位不服，向县级法院提起诉讼，县级法院依法判定县级行政机关的“认定”无效。由于深感法律对地方审批制度改革的制约，改革的推动者将自己比作“缺氧的鱼”。

　　中央层面取消和下放有关行政审批项目时也会遇到法律制约的问题，但相对容易解决。一般是经过多方论证后认定要取消和下放行政审批项目，全国人大及常委会修改相关法律后再向社会公布。而地方政府在审批制度改革中却没有这种便利，此类共性问题需由中央层面统筹解决。

　　标准化不足与信息壁垒

　　行政审批的标准化程度不高，是地方审批制度改革遇到的另一个问题。凡是面向基层、量大面广、由地方管理更方便更有效的行政审批事项一律下放到地方，本来是件好事。但实际执行中，却容易出现偏差。在行政审批标准化程度不高，甚至是缺乏行政审批标准的背景下，一些审批项目下放后，各地自行配套措施尺度不一，就容易将部门利益、个人私心渗透其中，产生新的权力寻租。

　　部门之间信息封锁是深化地方行政审批制度改革的又一壁垒。近年来，各部门都很重视信息化建设，都建有独立的专门业务审批网，很少与网上审批系统实现数据交换、信息共享，信息资源难以上下、左右、内外互通，导致信息资源碎片化。企业、群众办理审批提交的基础性资料中，有很多都是其他部门发出来的证件，降低了审批效率与质量。由于没有部门之间通用性信息资源的共享，电子平台资源割裂，导致网上审批形同虚设。

　　此外，按照中央要求，推进简政放权、减少行政审批等事项后，要改善政府管理，加强事中事后监管。实际上，简政放权是改革，加强事中事后监管，更是改革。行政审批制度改革的成败就在“破”与“立”的分寸拿捏之间。多年来，取消和下放行政事项已成定势，但加强事中事后监管，在基层实践中仍未破题。

　　“事中事后监管”应该包含哪些因素、哪些实现方式？基本框架、法律法规依据是什么？这些方面的理论与实践仍然是空白，各地说得多、做得少。各部门重审批、轻监管的观念依然根深蒂固，以审代管的行为惯性依然强大，这也是在政府职能转变过程中的关键问题。

　　明确改革基本框架

　　解决地方行政审批制度改革中的种种问题，不能头痛医头，脚痛医脚。应从源头着手，进一步明确地方深化行政审批制度改革的基本框架，具体而言应包括七个方面。

　　一是继续清理行政审批事项，这是深化行政审批改革的基本前提，也是对行政审批权实行刚性约束的基础性工作。其目的是彻底摸清行政审批的“家底”，向社会公开行政权力清单，清单之外的审批项目一律取消。

　　二是科学配置行政审批权，这是深化行政审批改革的体制保障，也是不可逾越的改革阶段。其目的是以政府审批代替部门审批，便民高效。目标是实现“审管分离，权责脱钩”，建立统一的行政服务平台，既做到行政审批权的集中，又加大集中监督的力度。

　　三是优化行政审批流程，这是进一步理顺行政审批运行机制的关键。其目的是减少行政相对人就审批事项与政府发生关联的接触点，推进阳光审批。目标是降低审批成本，改进审批效率，提高公众满意度，杜绝行政审批的“万里长征”。

　　四是实现行政审批标准化，这是向全社会提供无差别的高品质行政审批服务的前提条件。其目的是规范行政审批权力。目标是实现审批事项、审批要件、审批流程、自由裁量权、办事指南、办事制度、基础设施、表单、收费、责任等十个方面的标准化。其中，审批自由裁量权的标准化是难度系数最大的标准化。

　　五是实行网上审批，夯实深化行政审批改革的技术支撑。实现网上审批系统与部门专门业务审批网并网，整合分散信息资源，做到审批信息在各部门之间的共享互认，这是实施网上审批的微观基础。

　　六是充分发挥与规范行业协会等社会组织在行政审批改革中的作用。纵观行政审批的全流程，实践中的行政审批可以分为前置审批、核心审批和后续审批。前置审批是审批的预备阶段，主要是审批要件的齐备和预审。行业协会可以在这一阶段为履行核心审批的职能部门提供资格审查与技术支持。

　　核心审批即行政审批的核心部分，目前应由政府职能部门严格遵照《行政许可法》以及相关部门的法律法规执行。后续审批是审批职能向监管职能的延伸，是以监管为目的的审批，比如年检。行业协会在这个阶段可以为职能部门提供协助。

　　既要充分发挥作用，又要严格规范其行为，两者的平衡点在哪里？长远看，应从法律层面规范各层级行政主管部门对于中介服务收费环节的设立行为，加强对行业协会的监管。当务之急是，行业协会商会与行政机关彻底脱钩，尽快实现一业多会，良性竞争。

　　七是加强事中事后监管，克服畏难情绪，积极探索有效监管方式。比如，工商登记制度改革中，在降低创业成本的同时，必须提高企业失信成本，这是世界各国普遍采用的信用监管方式。□(作者单位：国家行政学院）