政协委员透露：预算法修订已列入今年立法计划

　　全国政协委员、曾任全国人大常委会预算工作委员会副主任的黄建初昨表示，预算法修订已经进入今年的立法计划，预算法修正案今年肯定会提上议程。

　　长期关注“三公”经费公开的全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪表示，如果有法律明文规定预算决算的编制必须细化到项级科目甚至目级科目，那么预算决算的编制部门必须完成，这将有助于全部公款支出去向的公开和透明。

　　中国人民大学法学院教授朱大旗曾表示，现行预算法行政主导色彩浓重，是为“政府管理”服务，未来应该向“管理政府”方面转型。

　　政府账单，何时能看懂？

　　去年，全国多省市都明确2015年要实现县市一级政府公开“三公”经费。蒋洪对“三公”经费不断扩大公开范围的进程很满意，但他表示，迄今为止，“三公”公开的质量难以令人满意。“每次三公经费公开，就几个孤零零的数字，老百姓看了都是一头雾水。”

　　那么，“三公”经费的公开，包括预算的透明公开，您有什么期待？蒋洪认为，“三公”经费应该能让没有太多财税知识的老大爷老大妈能看明白，这笔钱“该花还是不该花”。他以2012年底广州市公布的财政决算举例说，当年的决算中，广州8所机关幼儿园享受财政核补的事业单位待遇，2011年开支7540万元，“算下来平均1所幼儿园1年花了942.53万元，这个数字大家一下子就看明白了，这不是一般的幼儿园，而是专门为机关干部服务的幼儿园。哪笔钱花的不对，哪笔钱花的合适，一看就明白了。”

　　2011年中央部门刚开始公布“三公”经费的时候，审计署在公务用车那部分，提出了当年购置车辆若干，包括小轿车、小客车和越野车。比起以前，这已是比较细化的了。

　　蒋洪却认为还可以更细化。“有人可能会关注车是什么牌子、什么型号的，实际上，这个单位多少人，已经有多少车，是不是需要新买这些车？……等等我个人希望预算能够细化到一个让大家有感觉的程度，有感觉才能说话，说话了才能形成一个共同的标准。现在的问题是，公开的那些数字大家没感觉，因此无从说起。别说社会公众了，在两会上，大家看了预算也没感觉。”

　　有人质疑，“有感觉”这种标准不够严谨不够科学。蒋洪坦言，的确会有这种感觉。比如说吃一顿饭，是200元，还是500元，个人标准不一样。因此，“有关这种感觉，必须通过一种社会公众参与、大家共同表达、最后通过某种政治程序来形成一种标准。国外的预算审批就是这样，议员们觉得这个数字合适不合适，最后形成一个意见。一个事情大家都会有自己的看法，问题是是否通过民主程序构成一个标准。”

　　三公经费，能否更细化？

　　公共财政中，政府的支出共有两种分类方式，一种是功能分类，而另一种是经济分类，前者反映“钱都干了什么”，例如“教育支出”，后者反映“钱都花在了哪里”，例如“债务利息支出”。而我国的预算科目按照囊括范围的从大到小，分为类、款、项、目四级。

　　蒋洪表示，目前我国的政府预算和决算编制中，政府支出如果按照功能分类，可以细化至项级科目，如果按照经济分类，最多只细化至款级科目，这是远远不够的。按照财政部制定的《2014年政府收支分类科目》，支出经济分类共有12类。其中公务用车运行维护费、公务接待费以及因公出国(境)费是“商品和服务支出”类中的三个款级科目，而公务用车购置费则是“基本建设”类下面的一个款级科目。

　　目前中央部门和地方政府公布的三公数据，大多只提供公务用车购置费、公务用车运行维护费、公务接待费以及因公出国(境)费四个数字。

　　近日，广州市十四届人大四次会议批准了2014年预算草案，同时通过了《广州市人民代表大会审查批准预算监督办法》(下称《办法》)，于3月1日起施行。《办法》提出2014年部门预算不仅要晒“三公”经费，还要增加第四公——会议费。这是一项突破。

　　该《办法》的另一大亮点是部门决算草案按经济分类编报支出，并细化至款级科目。这意味着什么？有评论称，这是要求从“三公”公开到“三十公”，即公开全部公款支出去向。

　　《2014年政府收支分类科目》显示，“工资福利支出”类中，共有基本工资、津贴补贴、奖金、伙食费等8款。“三公”或是“四公”经费大多归在“商品和服务支出”类中，这一类还包括差旅费、水费、电费等。因此，《办法》提出的要求是广州市的直属单位每年要把“钱都花在哪了”悉数公开，这样“三公”经费支出与其他支出就可以进行直观的比较。

　　蒋洪表示，“三公”经费只有放在整个公共财政预算的框架内看才有意义，不能孤立分析这几个数字。而且，外界一直对于三公数据的真实性有怀疑。对此蒋洪表示，这种担心不无道理，只公开“三公”经费，而其余支出并不明晰，就存在少记或多记“三公”经费的可能。他以公务接待费为例，有时候政府部门组织开会，也是一种公务接待，那是否可以把一部分公务接待费支出记入会议费中？

　　因此，蒋洪的观点一直如此——推动预算全面公开透明。能否以“三公”经费公开为契机，推动政府预算的细化、透明和公开？蒋洪认为，按照经济分类的政府支出在设计会计科目上可以更加科学，同时预算决算也需要更加细化。“比如吃，那所有花在吃上的钱，都应该归入一个会计科目内，大家一看就明白。”蒋洪说，按照公款购买服务和商品的内容进行分类，技术上很容易，而国外也有相对成熟的经验可以借鉴。

　　“会计科目设计的更科学和预算公开的更细化，这两者是相辅相成的。”蒋洪说，在短期无法改变会计科目设计的情况下，可以先通过预算的细化，让老百姓看个明白。

　　预算法修订，能否推动透明？

　　全国政协委员、曾任全国人大常委会预算工作委员会副主任的黄建初昨天表示，预算法修订已经进入今年的立法计划，预算法修正案今年肯定会提上议程。

　　至今，预算法修正案已经在全国人大进行了两次审议，但第二次审议还是在2012年6月进行的，此后审议一事便杳无音讯。此前有法学界的学者表示，全国人大常委会今年4月或将第三次审议预算法修正案草案。如果消息属实，预算法修正案的草案也已经被搁置了将近两年。

　　中国人民大学法学院教授、中国财税法学研究会副会长朱大旗曾对媒体表示，“预算法的修改，表面看是法律文本的修改，其实背后涉及错综复杂的权力争议。”

　　三中全会决定中提出，要实施全面规范、公开透明的预算制度；要建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制等。这些要求都是现行预算法及预算法修正案二审稿中没有的内容。

　　然而，关注预算公开多年的蒋洪对于这项事业的进程并不乐观。“如果想做，调整会计科目或是细化预算，三五年内即可完成。”蒋洪说，而至今预算公开透明进展缓慢。此外他还表示，现行的法规和即将修订的法律，对于预算公开的要求都不够严格。而蒋洪提及的“即将修订的法律”即指此前不断酝酿讨论的预算法修正案。

　　蒋洪则表示，无论权力争议还是观点碰撞，舆论对于预算法修订的争论似乎很少涉及政府预算透明和公开，而这本应是保障公民权利的根本，以法律形式要求预算公开透明也不应该有疑义。他介绍，目前相关法律法规对于预算决算编制的要求较低，按照功能分类的政府支出公布到款级科目即可，而按照经济分类则只字不提。

　　蒋洪表示，如果有法律明文规定预算决算的编制必须细化到项级科目甚至目级科目，那么预算决算的编制部门必须完成，这将有助于预算决算的透明和公开。

　　对话

　　会有人在我之后关注阳光财政

　　对话人：全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪

　　蒋洪坐在酒店20层的房间内，面朝窗户，阳光隔着一层纱帘打在脸上。

　　因为“阳光财政”话题，蒋洪成为媒体的关注点，到达北京的驻地不过两小时，他已连续接待了两位记者，这还都是提前约好的。他似乎还没休息，穿着深色衬衫，箱子摆在台子上似乎还没收拾，只把几件外套挂在了衣柜里。