环境公益诉讼之困：高昂成本让公益诉讼举步维艰

　　环境公益诉讼低门槛之困

　　环境公益诉讼主体资格范围的扩大，让“人人参与环保监督”的途径相对打通，但操作层面的诸多挑战，显示出这一制度仍存不少有待完善之处

　　文/《瞭望》新闻周刊记者

　　倪元锦 邓华 何伟

　　“近十几年来，我国法院成功受理的环境公益诉讼案件呈整体下降趋势。”日前，中国政法大学污染受害者法律帮助中心教授王灿发在接受《瞭望》新闻周刊采访时表示，一些地方设立了环境公益诉讼基金，但环境公益诉讼案件数量依然很少。

　　对此，“一些群众被迫采取多种手段反映心声，去督促有关部门解决公众关心的环境问题，‘不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决’的心理在环境纠纷中普遍存在。”接受本刊记者采访中，中华环保联合会法律服务中心副主任马勇认为，诸多环境公共事件表明，我国环境公益诉讼渠道不畅通，是当前引起一些社会矛盾的原因之一。

　　据中国环境统计年报显示，2005年至2012年，我国环境信访量年均约77万件。据中华环保联合会统计，其中进入到司法程序的不足1%，绝大多数都是通过行政部门处理。

　　为此，新修订的环境保护法在新增的“信息公开和公众参与”专章中，首次将提起环境公益诉讼的主体扩大到“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违纪记录”的社会组织。同时明确规定，符合规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理；提起诉讼的社会组织不得通过诉讼谋取利益。

　　不少业内人士认为，这一规定扩大了环境公益诉讼主体的资格范围，能够推动更广泛的参与力量和参与机制加入到环保事业。但环保领域要彻底解决“行政部门不履职、基层群众没法子”的局面，依然有待制定更为细化的政策执行细则和司法解释，才能让这一制度发挥更大作用。

　　操作层面仍面临多重困境

　　尽管新修订的环境保护法降低了诉讼门槛，但有关人士认为，当前我国环境公益诉讼在具体操作层面依然面临许多困境，直接影响相关法律的实施效果。

　　首先，民间环保组织专业能力有限。随着全社会环境保护意识的增强，我国民间环保组织的数量近年来有了大幅增长。民政部发布的2012年我国社会发展状况公告显示，全国生态环境类社会组织共计6816个，再加上1065个民办非企业单位，合计7800多个，比2007年增长了38%。

　　然而本刊记者调查发现，其中多数还处在初创阶段，部分公益组织人员混杂、行为失范、财务混乱的问题仍然存在，自我及行业监管不足，缺乏专职的环境科学技术人员和环境法律专家，收集环境污染证据的能力和应用环境法律诉讼的能力严重不足，难以从事对法律专业能力、技术能力要求都非常高的环保公益诉讼活动。

　　其次，高昂的诉讼成本让环境公益诉讼举步维艰。马勇告诉本刊记者，中华环保联合会做过8起公益诉讼，每起诉讼投入成本都非常高。其中一些公益诉讼仅诉讼费就支付十多万元，还要承担时间成本以及败诉的风险。

　　自然之友民间环保组织公众参与项目调解员葛枫等人认为，公益诉讼成本高的症结在于环保公益诉讼难以得到环保行政部门的支持。所有的污染数据、现场证据和检测专家都需要民间组织自己收集联系，耗费大量的人力物力，有的环境损害司法鉴定费用甚至高达几百万元，让草根环保组织“心有余而力不足。”

　　最后，司法保护制度不足，通过诉讼解决环保纠纷太难、时间太长。

　　一是立案受理难。据统计，从2000年到2013年，全国环境公益诉讼案件总计不足60起。从起诉主体看，绝大多数是行政机关和地方检察院等公权力机关，环保组织起诉的案件很少，个人诉讼更是难上加难。

　　2014年4月兰州自来水污染事件发生后，5位兰州市民到当地法院起诉自来水公司，被以不符合民事诉讼法规定的公益诉讼原告资格为由驳回。北京大学法学院副教授王社坤表示，由于环境诉讼的受害人通常不止一人，属于复杂、疑难、敏感的高风险案件。对于一些引起群体受害的污染事件，地方法院常常担心原告人数过多，会造成过大的社会影响，要求受害者分开单独起诉。但对于受害者个体而言，诉讼成本过高，只好望而却步。

　　多位环保组织负责人也告诉本刊记者，一些地方法院认为涉环保纠纷应由政府部门解决，法院审理起来非常困难，而不愿受理立案。即使能够受理立案，也因难以抵挡地方政府的干预而不了了之。

　　二是证据收集难。对于环境污染受害者来说，收集证据几乎是一项“不可能完成的任务”。王灿发说，如果地方政府支持污染企业，当地环保局根本就不会为公益诉讼原告提供有关污染的数据。此外，原告请求赔偿，需要鉴定单位评估损失额，这样的要求往往遭到拒绝。而缺乏损失额的评估依据，经常成为法院判定原告败诉的重要理由。

　　三是判决执行难。一些基层环保工作者说，环保公益诉讼即使是最终宣布胜诉的案件，按照胜诉判决如期执行也是难上加难。王灿发等专家说，有的环保纠纷官司一打就是十几年，污染企业都没了，有的原告也去世了，可是官司还在打。在旷日持久的“拖”和“磨”之中，不少群众被迫放弃诉讼，部分环境违法行为得不到处罚。

　　推进环境公益诉讼时机成熟

　　公益诉讼制度是以司法手段维护社会公共利益的重要法器，环境公益诉讼更是维护全社会环境权益的重要防线。法律界人士认为，伴随着新修订的环境保护法即将于2015年1月1日起施行，推进环境公益诉讼的时机也日益成熟。

　　首先，新形势催生环境公益诉讼快速发展。当前我国公众环保意识快速增强，民间环保组织越来越多，法院对环境问题的关注度也持续增加。目前是社会组织有效参与环境公益诉讼的重要机遇期，我国应积极稳妥推进环境公益诉讼有序发展。

　　自2007年起，贵州、云南、海南等省开始设立环保法庭，在现有的法院系统里设立专门的审判机构审理环境案件，使生态环境司法专门化。截至2013年底，全国环保法庭已经发展到143个。

　　其次，环境公益诉讼能起到潜在震慑效果。葛枫说，环境公益诉讼的本质是鼓励公众有序参与环境保护，监督不履行职责的行政机构和违法排污、破坏环境的企事业单位，弥补公权力监督不充分、不到位的问题。

　　他建议在正在修订的行政诉讼法中，列入环境公益诉讼的条款，比如明确规定政府部门环境信息不公开，社会组织可以提起行政诉讼；如果企业排污超标，要求其公开排放信息而置之不理，社会组织可请求行政机关去撤销其环评许可等等。

　　最后，非诉手段是公益诉讼的重要补充。多位环保领域专家学者建议，我国在完善公益诉讼制度的同时，还应重视非诉讼方式在解决环境民事纠纷中的作用。王社坤谈到，非诉手段解决环境纠纷的一种方式是谈判，这需要社会组织具备谈判的资本与能力，还需要舆论的支持；另一种方式是通过行政系统的行政监督，如12369环保热线电话等。一些基层群众和环保人士表示，当前因为缺乏相应的监督机制，很多打给12369环保热线电话的投诉往往“石沉大海”。

　　深层发展尚待破题

　　采访中，专家们建议应以新修订的环境保护法为契机，逐步完善我国公益诉讼法律和政策机制，制定并完善环境公益诉讼的前置程序、赔偿制度等更为细化的法律和司法解释，有序推动公益诉讼向深度发展，使我国环保工作水平得到提升。

　　其一，壮大环境污染评估、监测等社会支持力量。王灿发等人认为，环境信息公开应成为各级政府和环保部门的基本服务职能，列入重点污染企业名录的企业也必须公开相关信息和数据。政府应鼓励支持设立民间环境监测机构，并授予相关资质，使之不断发展壮大，为环境公益诉讼收集污染证据提供最大支持。

　　其二，通过制度设计消除对诉讼成本过高的担忧。专家们建议，针对环境公益诉讼，我国应减免诉讼费，从而免除原告对诉讼成本的担忧，一种手段是将原告承担的诉讼成本转嫁给败诉的被告；还有一种手段是设立公益诉讼基金，提起诉讼时可以申请资助。目前一些地方已经建立起公益诉讼基金，进行了有益探索。我国可进一步通过立法形式加以明确，缩小环境公益诉讼原告诉讼收益与诉讼成本的巨大反差。

　　其三，加大对环境保护的司法监督力度。当前，我国环境公益诉讼遭遇受理难、胜诉难、执行难，一个重要原因是司法监督机制不健全，法院没有按程序履行职责，不能正常受理案件。黑龙江省人民检察院检察长徐明建议，尽快在更高层面探索建立环保法庭，将环境保护司法监督纳入立法程序，进一步明确司法机关介入环境保护的程序和标准，全面提升生态环境保护的法治化水平。

　　其四，推动社会组织对环境公益诉讼的积极参与。马勇谈到，环保类的社会组织作为独立于政府和企业的第三方，相对于其他社会组织，其公信力更高，适合作为环境公益诉讼的主体。社会各界应为民间环保组织创造良好的发展环境，消除对环保组织参与环境司法的误解和偏见，引导民间环保组织走上规范化发展道路，让更多符合资质的民间环保组织能够有序参与环境公益诉讼活动，真正推动我国环保工作水平再上新台阶。□