中国将积极推进预决算公开 让群众看明白能监督

　　改进预算管理求共识

　　解决好分歧，进一步凝聚共识，这是修改好预算法的关键，也是改进预算管理制度最基础的工作

　　国务院日前批转的国家发展改革委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中明确指出，要实施全面规范、公开透明的预算制度，积极推进预决算公开，建设阳光政府，让人民群众看明白、能监督。实行全口径预算管理，加大政府性基金预算、国有资本经营预算与公共预算的统筹力度。实行中期财政规划管理，建立跨年度预算平衡机制。

　　这是围绕着预算管理制度的最新改革部署。实际上，要实现上述改革目标，业内人士认为，预算法的修改和完善是重要的法律保障。正如全国人大常委会委员、财经委副主任委员吴晓灵所说，立法工作当中如果能够有一部好的预算法，就能为透明政府、责任政府的建设，奠定法治的基础，也为人大审查预算、监督预算奠定良好的基础。

　　已在4月底提交全国人大常委会第八次会议审议的预算法修正案(草案)三审稿，全面呈现了预算管理制度改革的方向。从审议过程来看，各方对预算管理制度改进方向深表认同的同时，目前还存在诸多有待弥合的分歧。在全国人大常委会多位组成人员看来，解决好这些分歧，进一步凝聚共识，这是修改好预算法的关键，也是改进预算管理制度最为基础的工作。

　　国库到底应让谁经理

　　谁来经理国库，这是围绕着预算管理制度的一大争议点。现行预算法明确规定中央国库业务由中国人民银行经理，而提交常委会审议的内容却删去了相关表述，增加了“国库管理制度由国务院决定”的内容。

　　近年来，各级财政收入持续快速增长，特别是实施国库集中收付改革后，国库资金存量大幅度增加，目前国库资金存入人民银行是仅按照活期存款利息计算，不能有效体现资金的时间价值，难以满足保值增值需要。将国库资金存入具备相应资质的商业银行，能够盘活国库存量资金，提高库款存款收益。这被认为是国库管理制度需要调整的原因。

　　但在更多人看来，国库资金的安全是首要任务。有常委会委员认为，国库的钱不能简单地放到商业银行去投资，正如会计和出纳不能是同一个人，管账的不能管钱，管钱的不能管账一样，否则无法保障资金安全。如果动摇了人民银行经理国库的职能，财政部门就可以把国库的钱放到商业银行去。但这会给资金安全带来风险。

　　在吴晓灵看来，问题的本质不是国库的管理问题，而是是否要建立权力制衡的机制问题。她认为，中央银行经理国库以目前的技术手段，收入时能够让所有纳税人在银行柜台交税，通过财税库银电子联网系统直接把收入分解到国库账户。支出时按照财政计划将钱直接拨付到支出单位或收款单位。

　　再从人大监督的角度看，有常委会委员指出，对国库经营管理权没有明确，不符合监督的法理原则。人大监督和审计监督重点是事前和事后的监督，事中国库的监督与控制、指令与执行均由一个主体实施，程序设置上不合法。因此，应当将国库经营权分化并明确，建议明确中国人民银行国库经营权，充分发挥其监管国库资金的收支拨付作用。

　　“由人民银行经理国库是财政公开透明、防止内部腐败非常重要的举措。”吴晓灵说。

　　财政专户究竟应不应设置

　　“财政专户是政府在人民银行经理的国库业务之外，在商业银行开立的账户。这些账户在给财政带来利息收入的同时，也助长了‘小金库’的泛滥，甚至为腐败提供了可能。”吴晓灵说。

　　财政专户的存废也是改进预算管理制度需要厘清的纠葛点。早在十八大报告中就提出了全口径预决算的要求。但在实际操作中，专家认为存在着诸多的问题。比如财政专户数量大、种类多、沉淀资金量大。收支都由财政部门和商业银行直接操作，不经过国库经理，缺乏有效监管。

　　全国人大常委会委员任茂东就认为，近几年财政部门十分热衷在商业银行开设财政专户，一个很重要的原因是开设财政专户对商业银行和财政部门均有利可图。

　　对于开设财政专户，有关部门解释说，财政专户的设立是为了确保专款专用，防止资金被挤占、挪用。但多位业内人士表示，实践中，完全可以将现有财政专户统一归口到国库单一账户。人民银行可以根据专项资金性质，在国库单一账户下设立分类账册体系，即财政专户设在国库，使用资金时由人民银行根据有关部门的支配指令直接拨付给用款单位，这样也同样能够保障专项资金的集中管理和专款专用，而且还能在支付环节对有关部门的支配是否妥当进行一定的监督和制约。

　　在专家看来，取消现行的财政专户，一是可以实现财政资金“一本账”核算，对财政收支进行有效的管控，为编制和公开预算提供及时、真实、完整的数据支持。二是有利于财政资金的集中管理和有效利用，消除财政资金的闲置、浪费和风险隐患，从源头上消除腐败。

　　在取消财政专户的呼声之外，有学者也谈到了国际借款受合同限制要在商业银行开立账户的特殊情况。由于外方不能对中央银行监督，所以国际借款要求在商业银行开户，以便于外方监督，这种情况现实存在。

　　多位研究人士认为，除此之外的各类政府基金、专项转移支付均不应该在商业银行开立账户。将财政资金全部纳入国库管理的技术条件日臻成熟。在这种情况下，是否仍然要脱离国库设立财政专户要慎重考虑。

　　地方发债口子该如何开

　　5月下旬，经国务院批准，上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。更早之前提交全国人大常委会审议的预算法三审稿也明确规定，“经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。”

　　这些都被认为是地方债开明渠、堵暗道的积极举措。但全国人大常委会委员、财经委副主任委员辜胜阻认为，中央政府控制规模，省级政府是举债主体，但用钱的是市政府甚至可能涉及到县、乡。这会导致一个“道德风险”，用钱的人认为负债上面会给还。

　　“如果有这种观念和意识的话，将来出现的局面可能是‘两级跑部’，一是省政府到北京来跑发债规模，二是市政府和县政府到省会城市来跑财政厅要钱。”辜胜阻说。

　　针对地方举债开的这一口子，长期关注地方债务问题的全国人大常委会委员、财经委副主任委员尹中卿认为，地方政府性债务主要规模和潜在风险并不在省、自治区、直辖市，而在市、县。如何真正建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，还需要研究。

　　目前来看，为业内人士担忧的是，各方的关注点都没有将市县一级债务统筹考虑。市县一级举债搞发展，主要是用土地来抵押，所以寅吃卯粮比较突出，如果在市县一级没有明确规定，可能造成大量举债搞暂时的发展，造成一届的政绩，几届的包袱。

　　也因为如此，预算法修正案三审稿中关于省级以下地方政府“不得以任何方式举借债务”的规定，被认为是用一刀切的猛药，切除地方市县财政的债务风险。但实际情况是，市县一级已经负有了不少债务。截至2013年6月底，市级、县级、乡镇政府负有偿还责任的债务分别为4.84万亿元、3.95万亿元和3070.12亿元。还有相当部分来自中央安排的外国政府、世界银行的转贷借款。

　　多位专家提醒，无论这一刀怎么切，这剂药怎么猛，地方政府都已经存在债务了，切不可以对这个已经长期存在的情况视而不见。

　　转移支付聚焦比例、时效、透明度

　　“提高一般性转移支付比例，专项转移支付项目要减少三分之一，今后还要进一步减少。”政府工作报告对转移支付作出了明确的要求。预算法修改稿更是进一步明确了专项转移支付的原则，并明确由法律、行政法规和国务院才能确定专项转移的事项，在竞争性领域当中的事项不设专项支付。

　　对于转移支付，地方的普遍要求是增加一般性转移支付，减少专项转移支付。甚至有业内人士建议明确一般性转移支付和专项转移支付比例。对于不得不设立的专项转移支付，应明确退出的条件和时限。原因在于现实当中一些专项转移支付只增不减，越来越多。如果设定退出的条件和时限，就可以解决有些专项转移支付已经完成特定的政策和目的，或者没有绩效依然不退出的问题。

　　比例问题之外，转移支付的时效性也为业界所关注。根据预算法修正案(草案)三审稿内容，专项转移支付在中央层面是经过预算批准后90天内下拨，省和市县级还有90天。如果按最长时限算，3月份全国人大通过后，再加上180天的下达期，地方拿到资金已经是9月份。

　　针对这一问题，业界的建议是，把预算年度自公历1月1日起至12月31日止，改为自公历4月1日至下一年3月30日。预算年度与全国人大批准预算时间有效衔接，既能够增强预算的约束力，也有利于预算执行效率的提高。

　　转移支付的透明度是又一关注点。全国人大常委会委员、财经委副主任委员彭森指出，今后财政部在真正按照中央要求大幅度地压缩专项转移支付的同时，应真正做到把一般性转移支付的原则、标准公开，同时把一般性转移支付最后真正下达的情况也公开。

　　“现在让人大审查的，只是总体上一般性转移支付有多少，专项转移支付有多少。但是给每个省是不是按照国务院的标准下达的，每个省得到多少、每个项目得到多少，透明度并不高。这也是对财政部门自由裁量权的一个制约和监督，一定要把这项工作细化。这是实现整个预算规范、公开、透明的重要内容。”彭森说。(文/《瞭望》新闻周刊记者王仁贵)