多地争抢建设国家公园 专家称很多旨在提速GDP(2)

　　风景名胜区和国家城市湿地公园由住建部管理；国家森林公园和国家湿地公园由国家林业局管理；文物保护单位由国家文物局管理；国家地质公园由国土资源部管理；水利风景区由水利部管理；A级旅游景区由国家旅游局管理。

　　其中，与国家公园建设关系最密切的有三个部门：国家林业局、住建部、环保部。因为在众多类型的自然和文化遗产地当中，建立最早，并且依法而设的体系只有三类：自然保护区、风景名胜区、文物保护单位，其他都是依部门规章甚至是在没有依据的情况下，于近些年设立的。

　　大多数文物保护单位与自然保护区和风景名胜区相比，涉及的面积较小，只有“十一五”以来的150处大遗址项目与国家公园关系较密切。

　　1979年，国务院明确中国风景名胜区的维护与建设，由城市建设部门归口管理。1998年5月，建设部风景名胜区管理办公室与美国内政部国家公园管理局，就其自然文化遗产地的管理与保护合作达成谅解备忘录，在双方各自法律保护下的国家公园系统，及自然、文化遗产资源保护方面，建立了合作与交流的框架，并在文化资源管理、自然资源管理、公园规划与实施、讲解与教育、公园管理与运作等多方面进行了交流与合作。

　　风景名胜区也借鉴了诸多美国国家公园的管理制度。事实上，中国的国家级风景名胜区，在对外交流中所用的英文就是“National Park of China”，翻译过来即“中国国家公园”。

　　中国的自然保护区建设始于1956年，截至2013年年底，共建立各种类型、不同级别的自然保护区2697个，其陆域面积占全国陆地总面积的14.77%，也占了中国自然和文化遗产地的大多数。

　　基于目前的管理格局，要建立国家公园体制，部门博弈在所难免。

　　“全民利益优先，保护优先”

　　在苏杨看来，既然十八届三中全会的《决定》将“建立国家公园体制”作为实事之一，那就不是在地方层面或是部委层面运作，而必须是国家层面的顶层设计。

　　清华大学建筑学院景观学系主任杨锐指出：“保护与利用的平衡，是一个整体的平衡，大范围内的平衡。不是一个地方既保护也利用，有可能是这个地方保护、那个地方利用。它涉及到地域公平的问题，涉及到保护地老百姓的利益，只有国家可以协调这个事。当然，国家公园和保护地的首要目标是保护，这一点毋庸置疑。”

　　被广泛认可的国家公园的定义，是世界自然保护联盟1994年作出的。世界自然保护联盟基于管理目标的不同，将保护区分为6类，按允许在保护区内人类利用程度的递升顺序排列。其中，国家公园属于第二类，其主要管理目标为保护生态系统和提供游憩机会。具体定义为：国家公园是指那些陆地和(或)海洋地区，它们被指定用来：1.为当代或子孙后代保护一个或多个生态系统的生态完整性；2.排除与保护目标相抵触的开采或占有行为；3.提供在环境上和文化上相容的精神的、科学的、教育的、娱乐的和游览的机会。

　　根据杨锐的研究，世界国家公园运动的进步，主要体现在思想认识和技术方法上。

　　在思想认识方面，由过去主要保护视觉美学价值，深入到保护生态系统和生物多样性。由过去排斥人类的绝对保护走向相对保护，从消极保护走向积极保护。在保护的格局上，由过去散点状的保护，变为建立保护网络。

　　在技术方法方面，对一定环境下可以接受的改变极限、什么样的保护地适合什么样的旅游活动等问题，都有一定的研究进展。

　　从各国建立的国家公园体制来看，由于国情不同，体制也不尽相同。但是，作为一项国际性运动，它们又有许多共通之处。其中很重要的一点，就是它们所需要处理的矛盾与关系基本相同。

　　这些矛盾与关系包括：资源保护与旅游发展之间的关系；中央政府与地方政府之间的关系；国家公园用地与周边土地之间的关系；不同政府部门之间的关系；立法机构、行政机构和民间团体之间的关系；管理者与经营者之间的关系；国家公园管理机构与民间保护团体之间的关系。

　　中央机构编制委员会办公室委托国务院发展研究中心进行的研究指出，总体来说，目前全球国家公园管理体制分为三大类型，即北美、欧洲和亚洲型的国家公园。

　　美国的国家公园体系是现今世界上最系统、完善的体系之一，也是世界自然保护联盟管理类别体系中最重要的成员，其规范的管理体制对北美、南美及大洋洲影响较大，一直被学术界和业界所推崇，作为理想模式来研究。

　　而欧洲由于人口稠密，工业发展较早，环境和自然资源经受过数百年的开发利用，因此动植物种类较少，自然景观也较差，其国家公园管理体制有其自身的特点。

　　由于非洲曾作为欧洲列强的殖民地，欧洲的国家公园管理体制对非洲的国家公园影响较大。

　　亚洲国家多，国情也各不相同，保护地管理体制也多在学习西方先进经验的同时，根据国情建设了各具特色的国家公园管理体制。

　　该项研究同时指出，总体来说，不同国家公园管理体制对于我国国家公园建设的借鉴意义在于：

　　第一，管理体系上，国家公园是重要的自然和文化遗产管理体系，但并不是唯一的管理体系。因此，将国家公园体系当作各国(尤其是美国)自然和文化遗产体系的全部管理体系是一种误解。

　　第二，管理理念上，坚持保护第一和公益性。各国都将资源保护作为国家公园的首要使命，要求保持其真实性、完整性，做到可持续利用。同时，也强调将国家公园自然和文化资源的公益服务功能放在突出的位置，促进其为大众共享，无论是国家公园的概念、内涵，还是管理制度、管理模式都尽可能与这一理念相适应。

　　第三，管理制度上，建立完善的法律法规和统一规范的管理机构。各国国家公园管理制度均拥有完善的法律法规和制度，以保障国家公园管理目标的实现，无论是中央垂直管理还是以地方为主的管理，国家公园的管理均有一个统一的管理机构进行综合管理。

　　第四，管理模式上，管经分离，分工明确。国家公园管理机构主要负责资源保护和公共服务等公共品的供给，而对于营利性商业服务等准公共品则通过特许经营由市场供给。

　　第五，资金保障上，以政府财政投入为主。政府投入是国家公园资金的主要渠道，而社会捐助和市场经营收入作为辅助渠道。

　　第六，监督机制上，强调社区和公众参与。各国国家公园无一例外地都强调社区和公众参与的多方监督，保证对国家公园的有效监督。

　　“国家公园体制建立，有两大基石：全民利益优先、保护优先。”杨锐说。他负责过很多保护地的总体规划，他给自己定了个规矩——“不提开发，慎提发展，恰当提利用，最好提欣赏。”

　　“没想到现在中国与保护地相关的旅游发展这么快！这么猛！”他说，“现在不能随便提保护地旅游，因为不知道旅游这把火，会把保护地烧到什么程度。”□