北京人大执法检查组:适时开展城管立法可行性研究

　　北京市十四届人大常委会第十二次会议近日听取北京市人大常委会执法检查组关于检查《北京市市容环境卫生条例》实施情况的报告。

　　执法检查组认为，执法不坚决、不彻底、不到位，执法数量、频次较低成为目前行政执法部门存在的普遍现象，城市容貌和环境卫生质量呈下滑态势，脏乱差的问题依然比较突出，违法行为数量呈高发态势，市民满意度普遍不高，群众举报市容违法行为总量年均增长50.7%。

　　为此，建议北京市政府强化城市管理体制机制和执法监管体系的顶层设计，建立完善公共治理体系，落实市容环境卫生责任，完善综合执法监管体系，修订完善法规制度。

　　从今年3月份开始，北京市人大常委会成立执法检查组，重点围绕“市容环境卫生责任制度落实、城市容貌和环境卫生、日常监管机制的建立运行、行政执法情况以及法规自身完善”等五个内容，分“建筑物、构筑物、道路及相关设施管理”、“户外广告和牌匾标识、标语和宣传品管理”、“建筑垃圾和渣土的管理、收集、清运”以及“生活垃圾消纳处理”四个专题，先后深入本市6个区县、22个区域和点位实地检查，重点了解行政辖区接合部、城乡结合部、背街小巷等区域市容环境卫生状况。通过检查，发现以下问题：

　　——市容环境卫生责任制落实不严。个别区县相关行政部门未书面告知责任区范围和责任内容，责任制落实不到位集中表现在铁路、河湖、交通枢纽和批发市场周边、老旧居住区等区域，临街店铺责任主体不认真履责问题更是突出，相关部门督查不到位，因未履责而依法受到追究的情况鲜见。据朝阳区人大检查发现，该区应落实市容环境卫生责任的社会单位共25176个，其中责任落实基本到位的仅2566个，占应落实总数的10%。另据市城管执法局统计，近3年来全市城管系统查处未落实市容环境卫生责任制行为仅3175起，监管和处罚力度明显不足。

　　——市容管理痼疾顽症未有效根治。执法检查组实地检查的金宝街、苏州胡同等区域，违法建设、占道和超门店非法经营、违法张贴小广告、露天烧烤、无照经营、随意倾倒垃圾渣土、路边占道洗车、违法停车等影响市容环境卫生的突出问题未根本改善，违法行为数量也呈高发态势。从近三年市城管执法部门接到的全市举报数量来看，2011年至2013年分别为24.6万件、38.5万件和55.9万件，年平均增长50.7%。

　　——审批监管未有效衔接执法处罚。主要体现在执法主体多元化，管理部门职能交叉重叠，导致违法行为得不到及时有效处理。整个行政管理链条中，片面依靠末端执法只能治标，不能治本，难以杜绝违法行为的产生，造成整体行政效益低下。同时，城管执法力量、能力和手段严重不匹配，特别是工作职责由5项扩展到12个方面371项行政处罚权后，市容环境执法事项达75项，客观上难以适应执法的现实需求。

　　——履职不到位和守法不严格并存。一些区县政府、行政管理部门从本位主义出发，日常监管和执法缺乏连续性和一致性；执法队伍职业自豪感和工作成就感缺失，个别执法人员存在“严格按程序不积极作为”的消极懈怠执法、选择式执法问题。一些单位和市民认真守法、自觉履行法律义务、主动维护市容的意识不强，只注重个人利益而忽视、损害公共利益，甚至对抗管理和执法；市民主动投诉、举报违法现象和行为不积极，给执法工作带来一定难度。

　　执法检查组分析认为，上述问题的原因是首都产业结构不合理，城市功能和人口过度聚集，公共服务不健全，生活服务设施建设滞后；城市公共治理体系、市容环境卫生依法履责体系未真正建立，各行政主管部门普遍存在重规划轻落实、重审批轻监管、重行政职能作用发挥轻法治治理的现象和问题；城市管理体制机制和执法监管体系不健全，管理标准和主责不明确，体制运行不顺畅，相关职能部门许可、审批、监管、执法处罚严重脱节，造成执法难度显著增大；现行法规存在一些滞后和不尽完善之处，已不能完全适应城市管理的实际。

　　为保障条例的进一步全面贯彻落实，执法检查组建议建立环境卫生公共治理体系。抓紧研究完善城市管理专项规划体系，研究以政府为主导、其他主体依法共同行使权利、履行义务的治理方式，细化明确各主体在“预防、发现、制止、处理、纠正”等环节的具体责任；充分发挥新闻媒介、相关社会组织力量的作用，形成首都城市共管共治的良好局面；全面提升首都城市依法治理水平，稳步推进首都城市治理模式综合改革。

　　执法检查组建议，完善城市环境管理责任体制。构建城市管理评价体系和问责体系，充分发挥前端许可、审批职能部门的日常监管作用，前移预防关口，提升监管实效；逐级建立市容环境卫生日常监督、责任考评制度，加强日常的监管检查，分级建立台账，实现对各类违法行为的全天候、无缝隙监管；确保每年都能集中解决一批群众反映的突出问题；加大公共服务设施规划建设力度，持续开展专项治理活动。

　　执法检查组建议，理顺城管综合执法监管体制。建立城市管理综合执法和专业执法联动机制，科学界定市级、区县和街乡镇三级城管机构的职权，把执法力量最大限度地下沉到基层，提高队伍素质；建立以属地管理为主体、行业和权属单位为主责、城管部门综合监管、综合部门指导评价的执法运行体系；完善部门惩戒联动机制，将处罚结果纳入行政部门管理范畴，建立完备的行刑衔接制度体系，确保违法案件能快速处置和顺利移交。

　　执法检查组还建议，健全市容法规实施保障机制。针对当前市容环境卫生工作出现的实际，修订市容环境卫生质量标准，完善相关配套的管理、执法工作标准和程序；开展条例修改完善的研究准备工作，包括增加社会公众参与的内容强化公共治理、将LED电子显示屏纳入广告设施进行管理、细化并完善市容环境卫生责任制监管制度、加大对违法行为的处罚力度等，全面调研梳理提出具体修改增补的建议；与国家层面深化执法体制改革同步，适时开展城管执法专项立法的可行性研究。　□本报记者王斌□本报见习记者王开广