周瑞金万字长文探讨终结腐败：七位一体制度笼子

　　9日，《人民日报》原副总编辑、“皇甫平”系列评论作者周瑞金最新撰写万字长文——《终结腐败》。此次，他首次起用别具深意的新笔名——皇甫欣平。

　　“欣”是“新”的谐音，代表一种向上快乐的心态。

　　周瑞金说，选择在这个时间点发这么一篇文章，是希望在十八届四中全会之前，对十八大以来新的中央领导集体的反腐败工作作一个评价。

　　他期望，十八届四中全会以后的反腐败工作将更强调按法律来惩治腐败，只有通过制度反腐，以此彻底终结腐败。

　　时隔23年，“皇甫平”回归，并起用“皇甫欣平”的新笔名。只是这一次，周瑞金有了新班底，“皇甫欣平”也是一次新的集体署名。

　　反腐闪电战

　　现在我们大致应该能够体会到，什么叫治标为治本赢得时间了。

　　今年1-5月，全国纪检监察机关给予党纪政纪处分62953人，比上年同期增加34.7%。而从2012年11月中共十八大闭幕到现在，已有48名副省(部)级以上官员因违法违纪遭到调查。

　　如果按现在的速率的话，差不多是两周下马一个副部级以上官员，现有的副部级及以上官员(包括军队和企事业单位)是大概5000人左右，你可以算一下“坏账率”和“替换率”。

　　腐败的本质是公权力私用，目前阶段最常表现为权钱交易。

　　一个一个腐败案件实际上大多都是在重复呈现同样的故事。事情往往是这样开始的，30年来中国一直奉行政府主导和推动型的经济发展，而商业的高速增长需要众多要素的有效结合，结合则需要一些所谓的“润滑剂”和“粘合剂”，尤其是在中国特色的“大推进”战略下存在GDP锦标赛和国企垄断这些强有力的催化剂的环境中。在这个高速发展的过程(年均10%的持续GDP增长)中，最具操控力的各级官僚成员可能都会有一些自己的私人利益需要得到照顾。

　　所以土地、房产和矿产开发、基础设施建设等是官员贪腐的高发区，工程招投标和设备采购、企业上市并购，则是常见的利益输送管道，所以经常有人会说“哪里有建设哪里就有腐败”。

　　当河里面捞出几条死鱼时，你会说是可能是鱼病了，当捞出成千上万条时，你觉得那可能是水的问题了。用大历史的眼光来看，不论是英国美国，还是韩国日本，几乎没有一个国家在这个被称为“镀金时代”的高速城市化和工业化的特定历史阶段中，不为此付出高额的贪腐成本(此外还有环境成本)。

　　从落马官员不断上升的犯罪金额数量和越来越高的层级来看，特殊利益集团攫取国家与社会资源的能力正在不断快速上升过程中，很可能这些集团业已成为中国居民财富分配的最强大主体。值得注意的是，这些利益集团早就已经盘根错节，从目前的公布的一些重大案件来看，它涉及到中央和地方的党政大员、地方黑社会势力、部分代理人性质的民企、垄断性央企，横跨能源、交通、资本市场等关键领域，并深入国家政法纪律部队甚至武装力量。

　　不管怎么说，即便还远未结束，这大概可算是中国自1978年以来历时最长、强度最高、范围最广的一次反腐行动，特别是延伸到历来较少曝光的军队高层。

　　官方的口号包括“将反腐进行到底”，“全天候反腐”，“反腐无禁区，打虎无死角”，“苍蝇老虎一起打”，这种决心终结腐败的信号释放是非常强烈的。

　　目前看来攻坚的重点依然是通过“打老虎”来袭击核心利益集团并连根拔起他们的“朋友圈”，全中国以至全球都正在密切关注着情况的最新进展。

　　治标：群众路线与反四风

　　治标当然是与时间赛跑，这一轮治标是从群众路线和作风改进开始的。

　　应当说这次整风的强度和持续时间远超预期。一年多来，包括十八届中央纪委三次全会公报在内，先后已出台15个文件通知，以“严禁”、“严查”的口吻砍除公务员的灰色利益，这些规定都具有极强的针对性、示范性和可操作性。

　　据不完全统计，15道禁令所消除的“灰色利益”包括豪华超规格办公楼、党政机关文艺晚会、会所歪风、企业兼职(任职)、一般公务用车、殡葬敛财、摊派党报党刊、会员卡、公款旅游、公款宴请吃喝、公款发放赠送月饼年货烟花爆竹等节礼、公款印刷赠送贺年卡、公务接待使用鱼翅燕窝或香烟高档酒水等。

　　这些都是治标的规定动作，有人会怀疑是不是形式主义，我们则认为形式也很重要，照着做久了，常态化了，形式也就变成了实质。确实经过了不到两年时间，相信各级官员和普罗民众都能同时感受到党风、政风的众多改进，不良的官场文化在逐渐消退。相信再经过一段较长时间的坚持，将来会出现官本位变成民本位的变化，公务员将不再是特权阶层，为官不易可能将成为新常态。

　　标本兼治：七位一体的制度笼子和三项技术保障

　　在抓人和整风两者治标的同时，治本也在进行中，治本的关键在于有效设计制度的笼子。

　　众所周知，中国式传统反腐的痛点和难点在于“中央监督太远，同级监督太软，中央纪委监督太晚，群众监督太难”。

　　考虑到现阶段中国人特有政治诉求包括以下特征：德治优先于法治，重视实质和内容优先于重视形式和程序，解决反腐败和群众监督政府问题优先于保障公民权利和自由。所以当下制度建设的核心就应当是顺应民意，阳光化权力并实现异体监督，然后逐渐通过反腐败立法建设，以及独立的司法来实现长治久安。因此行政阳光化和可问责是当务之急。

　　十八届三中全会把国家治理的现代化(即第五个现代化)和提升国家治理能力视为改革的总目标，其中含义隽永，笔者预期在不久的将来，新一轮国家和政府治理改革的三大标志性工作将很快全面展开。它们都具有类似的原理和效力(公开和制衡)，这包括但也不限于：

　　1)事前：权力清单和负面清单约束设租寻租。可以确信，这两项关键制度的建立和配套实施，将终结历史上一再出现的“收权放权”循环怪圈，彻底治理和最终牢牢约束住各级政府闲不住和常常乱摸的有形之手，抑制住权力寻租和审批腐败。

　　2)事中：公共财政法案实行过程监督。推进民主理财，全面规范、公开透明的预算管理制度将标志着中国经济和政治改革在关键环节上的双重启动。它提供的全过程监督必将使得工程腐败、建设腐败受到最强力的抑制。

　　3)事后：增量阳光法案进行结果控制。十八届三中全会决定中明确提出的“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”，这本质上是一个以增量带存量的中国式阳光法案的雏形。

　　原来笔者以为这只是从新任职的处级干部或者新科的公务员开始实行，那么从这些人开始，新的约束条件也就能建立起来，也就意味着20-30年后，当他们成为高级官员甚至决策者时大概率都应该是干干净净清清白白的，这点时间对于一个励志伟大的国家来说又算得了什么。

　　这样一种制度安排放弃了一日建成罗马的目标，改成在若干年内逐步渐进地有序实现。一旦成行，就会形成结果控制(刑法有巨额财产来源不明罪)，会成为对腐败的最大制约。

　　4)审计监督：这也是事后监督的重要方式之一。在国家治理中，审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，是国家治理中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”。

　　5)考虑到前述三项制度建设的渐进性，当下体系内的中共各级纪委仍然会是中国反腐机制的重要组成部分。这个方面包括以下五项制度升级和优化：提级管辖、巡视组、权力制衡、廉政问责、选拔标准。这些措施也是多年摸索和磨练的经验积累。

　　6)异体监督。除了体系内的办法，更需要依靠社会和民众的监督。尤其是在目前的权威体制下，如果没有足够的反馈机制就会发生方向性的偏差。

　　7)法律监督。十八届三中全会对深化司法体制改革作出了重要部署，因进入深水区而难于推进的中国司法改革已被提至改革日程前列。

　　标本兼治的反腐，除了有决心、有方法、有制度以外，还要有充分的技术手段保障。

　　中国即将进入更加精确的“数目字”管理阶段，执法系统将有能力全面获取关于居民财富的存量信息，特别是居民的资产负债表。一旦关键数据库完成并且实行全面联网，则达摩克利斯之剑就将永久高悬于腐败者头上。这具体包括以下三个方面的技术支持：不动产登记、海外资产登记、全球税收情报交换系统。

　　结论：民主法治与公平正义

　　现在中国的情况是：虽然十八届三中全会勾画出系统化改革的美好蓝图，但仍然是知易行难，执行相当困难。

　　尤其是经过最近这十多年的一轮高速增长和成果分配，路径依赖已经形成，社会矛盾加剧难以凝聚民众合力来形成足够的改革共识和动力。在这种环境下，完全可以理解决策者运用反腐作为政经体制改革的突破口和重要抓手，并将为政经体改提供重要保障和基础支持。

　　反腐既是治吏，从严治吏才能使得政令畅通扫除阻碍，为转型改革保驾护航。反腐也是党建，高压肃贪才能聚拢人心，从而加强和改善党对全面深化改革的领导。反腐更是关于国家治理如何现代化的重大命题和主要内容之一。这方面可以做的工作很多，尤其是应当强化对权力运行的制约和监督体系。对官员手中权力的限制、监督和约束，实际上是对他们的保护。一个权力配置失当且无足够监督约束的官僚制度体系实际上是一个巨大酱缸或者说绞肉机，这边进去的是一个有为青年，那边出来的则是一个贪官污吏。

　　比较各种各样笼子的方案，发现还是营造廉洁清明的为官环境最为重要，总体而言反腐不如防腐，提级监督不如异体监督，思想教育不如阳光公开，后者的性价比高得多。

　　改革是一次再度切割利益蛋糕的过程，而目前情况下皆大欢喜的帕累托式改进几无可能，所以博弈会更加激烈，如果难以形成共识，又加上不当操作，会败坏改革的名声和人气。如果规则透明就会在破除既得利益的过程中不会再形成新的利益集团。但如果不透明，则又会是一个无比危险的剥夺过程，又会创造更多的腐败和不平等，社会矛盾可能会急剧放大到失去控制。

　　更进一步看，国家治理说到底是一个民主与法治的问题，反腐亦然。人治的系统很残酷，它并不保护任何特定个人，因为都会“还施彼身”、“反攻倒算”，唯有法治。

　　最后，反腐最终需要改造人们的思想，触及利益更触及灵魂。制度建设让人不敢贪，技术手段让人不能贪，但改造思想才能让人不想贪。所以腐败的终结最终是靠政治良治、社会良序、公民良知三者合一，虽有轻重缓急，但无疑缺一不可。

　　这次堪称史上最强的反腐运动即将从闪电战打到攻坚战，再到歼灭战阶段。

　　预期今年秋季即将召开的十八届四中全会应该是一个转折点，记录显示历届党的四中全会基本上都重点围绕党建展开。

　　根据最新的消息，四中全会将在中共历史上首次在全会层面专题讨论依法治国问题，也就是说反腐大概率会逐渐转入更加注重长效机制和制度建设并重的阵地战和持久战阶段。

　　穿越镀金时代迎接进步时代，反腐必先行。

　　(本报有删节)