中纪委80年纪检监察之路：反腐办案走向法治化

　　平安里西大街41号，地图上并未标注出这个院落的具体名称。但是，十八大以来，这里成为国人关注的焦点。中共中央纪律检查委员会是大院的名字，也是反贪腐风暴的中心。

　　中共中央纪律检查委员会这一名称，并非成立之初的名字。中国共产党成立伊始，并没有专门的中央纪律检查机构。而相关机构成立后，其名称、职责也经常发生变化。

　　那么，中纪委究竟有着怎样的过去？在超过80年的历程中又经历了哪些变革？

　　发端

　　中纪委前身中央监察委员会

　　1927年，中共五大选举产生了以王荷波为主席的中央监察委员会，这是党的第一个正式监察机构。

　　1928年，中共六大把监察会改名为中央审查委员会，刘少奇担任书记。

　　1932年，一封群众举报信送到了中央苏区瑞金县苏维埃政府，被检举的对象是叶坪村苏维埃政府主席谢步升。当年5月9日，谢步升被枪决，成为党内第一个被枪决的腐败分子。

　　解读

　　清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心副主任过勇认为，1926年7月，全国共产党员数量比四大时增加了十几倍。其中一部分，发生贪官污吏化，即有经济不清楚、揩油等情况。建立一个维护党性党纪的专门机构，已经成为党的建设发展的紧迫任务。中央监察委员会是“应运而生”。

　　成立

　　工作10余年后遭到破坏

　　1949年11月，中央决定成立中纪委，朱德出任书记。

　　1955年，中央决定成立监察委员会(简称中央监委)，取代中纪委，由董必武出任书记。

　　“文化大革命”开始后，党的纪检工作遭到严重破坏。

　　1969年，中央监委被迫撤销。

　　直至1977年8月，中国共产党第十一次全国代表大会通过的《中国共产党章程》重新恢复了设置党的纪律检查委员会的条款，规定各级纪委由同级党委选举产生。

　　1978年，十一届三中全会选举产生新的中纪委。陈云出任中纪委书记。

　　发展

　　恢复中纪委 双重领导体制形成

　　1980年，省以下的各级纪委从党委内的部门中分离出来，成为相对独立的、党的监督机关，纪委受同级党委和上级纪委“双重领导”，但“以同级党委领导为主”。

　　1982年9月，“以同级党委领导为主”的提法不再出现，纪委“双重领导”体制基本成型。

　　解读

　　过勇表示，在党的十二大之前，双重领导体制有一个附加要求，就是以同级党委的领导为主。十二大取消了这个要求，这样从纸面意思上来说，上级纪委和同级党委的领导权是平等的。然而现实情况是，同级党委对纪委的影响力必然更大一些。

　　变革

　　政企负责人出身

　　人数开始下降

　　在1978年至2011年间，省纪委书记的主要工作经历中，来自政府经济建设部门和企业的纪委书记人数显著上升，到2000年几乎达到了一半。

　　这一情况在2000年之后得到了明显的扭转，到2010年仅有12.9%的省纪委书记来自政府经济建设部门或企业。

　　2010年在任的纪委书记中长期工作在监督部门的比例明显提高。

　　同时，由地方政府首长升任的纪委书记比例也在逐渐下降。

　　解读

　　过勇认为，“这是一种很不正常的现象，因为这些部门恰恰是腐败多发、易发的领域，也应该是纪律检查机关监督的重点。如果纪委书记来自这些部门，从理论上来看，肯定会降低纪委工作的独立性。”

　　中纪委垂直管理

　　为了破除“同级监督难”这一难题，2003年，中纪委派驻纪检组至部委垂直管理。

　　2004年，中纪委全面实施了统一管理。由原来的中纪委和驻在部门党组双重领导改为由中纪委直接领导，派驻机构的工作直接对中纪委负责。

　　解读

　　过勇表示，由于派驻机构干部的工资关系、党(团)组织关系、生活福利和社会保障等问题仍然由驻在部门负责管理，不可避免地会受到驻在部门的较大影响。

　　近年来，中央加大了直接调任省纪委书记的力度，这种“空降”的纪委书记对反腐败起到了一定的积极作用，但是这毕竟只是在人事上进行的调整，并没有从根本上改变现有的领导体制。

　　新起点

　　2013年，

　　反腐办案法治化

　　新一届中纪委在不同场合多次表示，用“治标”为“治本”赢得时间。一名反腐专家表示，中纪委及最高司法机关已将“法治反腐”作为行动标准，并酝酿完善各种制度。推动反腐手段和工作机制向科学化、法治化、制度化转轨。

　　十八届三中全会，发布了中央规定，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。

　　解读

　　过勇观察发现，新一届中纪委明确了纪委的核心权力与核心工作对于权力有收有放，而非简单的权力增加，把一些权力主动还给党政一些职能部门，从中退出来。比如，行政审批制度改革，此前是中纪委在牵头做，现在中纪委将这项工作的主导权还给中央编办。“纪委不再身兼运动员，而是还原到监督者和裁判员的角色，这种新思路值得肯定。”

　　北京大学法学院教授姜明安表示，中央纪委对执纪中发现涉嫌构成犯罪的案件，一律移交司法机关查处，并不再负责案件的具体指挥协调工作。在认真研究国外境外反腐败法律、法规的基础上，启动我国《反腐败法》的立法工作，使反腐败工作真正走上规范化、法治化的轨道。

　　程序法治对于防腐反腐是非常重要的，是“治本”之策，它解决的是“不能腐败”的问题。而不是单纯的惩治仅解决“不敢腐败”的问题，不是仅“治标”。事实上，没有程序法治，单纯的惩治连“不敢腐败”和“治标”的问题也不可能真正解决。需要启动国家层面行政程序法和党内层面程序规则的立法。

　　(记者 赵喜斌 )