权力清单改革调查：有政府将取消事项转给"二政府"(2)

　　一张清单，背负多少问号

　　权力清单制度界定了政府的权力边界，将给市场和企业带来更大的发展空间。但因各地情况不同，在权力清单制定流程、涵盖内容等方面差别较大。哪些行政行为应该上权力清单，这张清单怎么列，如何评估，清单外是否还存在权力等，都是基层政府在落实权力清单制度中遇到的具体问题。

　　哪些行政行为应该上权力清单？各地种类不相同

　　半月谈记者在基层采访时了解到，由于对哪些权力应当上清单缺乏统一认识，各地制作出来的清单差异较大。虽然普遍将行政职权具体化为若干行政行为种类，如行政处罚、行政强制、行政审批、行政奖励、行政征收等，但行为种类各地并不统一，有的地方分类比较具体，达十余种，有的地方划分种类较少，只有几种。

　　西南政法大学行政法学院院长谭宗泽告诉记者：“按理说，权力是法定的，各部门各地方差别应不大。但为什么有些地方清理出来的权力事项差别很大呢？这一方面反映出各地对权力清单的内容分类和计算不同，一方面也反映出各地在国家法规之外，设置了一些管理权限，这些管理权限可能有的合理，有的不合理。因此，非常有必要对这些权力进行清理和规范。”

　　“减少行政审批的效果不佳，很大原因就是底数不清。建立权力清单，就是搞清楚权力家底并向外公布。”上海静安区编办副主任陈波说。

　　安徽省住建厅厅长侯淅珉表示，对基层政府来说，落实权力清单制度首先要依法依规摸清权力家底。铜陵市在清理中发现，由于制度变迁、机构改革等因素，一些权力可能被相关部门甚至小集体刻意隐瞒并自行掌握，这些处于监督暗区的公共权力极易沦为腐败温床。侯淅珉认为，实施权力清单制度首先要对现有政府部门的权力进行一次大普查，在此基础上对照法律法规和市场要求，列出清单。

　　“权力清单的制定应该广泛听取社会各方意见，同时应秉持市场决定原则，把宏观调整与行政审批职能严格区分开。”中国(海南)改革发展研究院院长迟福林表示。

　　谭宗泽说，从国家要求政府出台权力清单的本意来看，应当是对政府权力的规范、制约和监督，因此这部分行政权力应当是对公民、法人和其他组织权利义务产生直接影响的行政权力。他认为，政府权力清单应该包括行政审批、行政处罚、行政征收、行政征用、行政强制、行政规划、行政确认、行政裁决、行政给付、行政奖励、行政监督检查及其他行政权力等12个类别。

　　权力清单怎么列？如何评估不统一

　　一些编制权力清单的工作人员告诉记者，权力清单的梳理和编制不但需要很强的专业知识，还需要科学的操作方法以及相应的监督措施，如何保障权力清单上所列内容合理、准确，是权力清单制作的一大难题。

　　西南政法大学副教授唐尧说，近年来全国多个省市展开行政权力清单编制工作，如辽宁、安徽、浙江、湖北等，从已经实施权力清单编制的省市做法来看，主要是由行政机关自行组织、清理，没有将其交由独立的第三方完成。

　　谭宗泽建议，制作权力清单应按照相关法律标准，特别需要对个别部门以红头文件等非法规形式赋予的行政权力进行重新评估，以确定其合法性，尤其是对公民、法人、社会组织采取限制性的行政权力，一般情况下应当取消。

　　西南政法大学作为第三方机构介入重庆市级行政权力清单研究，不但从法理层面对行政权力类别进行了梳理，还直接参与部门行政权力清理，对提高政府权力清单的科学性、客观性发挥了重要作用。

　　江苏省编办主任俞军说，从今年7月起，江苏省审改办经过几上几下，历时3个月时间，最终形成了行政审批事项目录清单和行政权力清单。针对行政审批过程中仍存在的一长四多，即办理时间长、中介多、盖章多、收费多、材料多的现象，省编办正在尝试建立与权力清单相对应的责任清单，确保各部门权责对等。

　　除了自上而下要求部门主动梳理行政权力外，部分地区探索自下而上的操作模式，以保证权力事项不被疏漏。重庆奉节县委组织部副部长佘春林介绍，为了掌握准确的权力事项，他们采取了三步法：一是基层摸底，向群众了解相关情况，防止部门虚报数据；二是部门梳理，政府工作人员主动梳理行政权力；三是对照核实，结合部门及基层群众意见，对收集的数据进行核实。

　　权力清单如何执行？须防走向两极端

　　一些专家表示，各地在执行权力清单过程中可能会出现两种极端：一是借权力清单为名不作为，二是大力发展权力清单外的中介权力。这两种极端不消除，都可能抵消权力清单制度的正向作用。

　　“权力清单公开后对权力有所限制，用起来不能随心所欲，确实会导致一些人懒政不作为。但对政府行政权力来说，法律规定不让做的做了是违法，该做的不做也是违法。”山西省社科院副院长贾桂梓说。

　　谭宗泽表示，政府管理服务应当是并重的，职权职责也是并重的。对于政府限制公民、法人和社会组织的法定权力，是法无授权不可为，但是对社会提供服务方面，政府要积极发挥主观能动性，防止以权力清单为名不作为。

　　除了担心政府懒政外，一些干部建议对清单外的中介评估进行清理。记者在采访中发现，虽然很多地方权力清单“清”了、“短”了，但企业要跑的事情还是很多。其中，一个最大的拦路虎就是大量的评估评审事项。近年来，社会各方面对一些政府部门在实施行政审批过程中，要求企业通过中介机构开展论证、评估、评价、检验、检测、鉴定、报告审查、证明等前置服务过多、过乱问题反映强烈。

　　山西省介休市常务副市长王宁照说，涉企权力公开了，但部分权力运行中涉及的中介评估如果不能得到有效清理，可能会吞噬涉企权力公开释放的改革红利。建议对涉企权力规定的前提条件和程序作出清查，尤其是中介评估，不合理的应尽快撤销。

　　还须细化改革措施

　　权力清单制度的实质是以规范行政权力为目的，进而建立法治政府、有限政府、阳光政府。但在具体实施过程中，出现了“挤牙膏”、“做虚功”式的权力清理，一方面是因为部门利益作祟，另一方面也有政策、法律环境等外部因素制约。当前，亟须细化各项改革措施，用系列制度给政府权力套上“缰绳”，防止在清单内外乱作为、少作为、不作为。

　　细化权力清单，创造适宜的外部环境

　　山西省社科院副院长贾桂梓建议，细化改革措施，首先制定行政编制法，从外部权力架构来说，把权力分割清楚，使部门与部门的权力分配有明确规定；从内部权力配置来说，推进部门权力配置法定化，一个单位有很多部门，哪些部门行使什么权力，全部明确出来。可先搞权力配置法定化试点，把权力的配置法定化、制度化、清单化，把权力量化到每个部门。随后推进职权法定化、权力配置制度化，然后建立权力终身负责制。

　　“要编制全面完整的权力清单目录，公开权力的法律依据、执法主体、执法条件、监督机制等一系列程序。”中国政法大学副校长马怀德表示。

　　“一直以来行政处罚的随意性是群众反映最突出的问题，如何管住权力‘乱动的手’，由法制办牵头专门制定了一本权力规范手册。”安徽庐江县委书记王民生坦言，当前政府职能部门的自由裁量权随意性较大，给相关人员的吃拿卡要留下空间，规范自由裁量权从根本上说，就是要挤掉这些灰色的权力运作空间。

　　细化权力清单，限制自由裁量权只是完善权力清单的一个方面。采访中，一些基层专家也谈到，在制定和推行权力清单过程中，还需要细化一些改革的外部环境和条件。

　　山西省介休市法制办主任宋建国等人建议，加强改革的顶层设计。在全国范围内，权力清单制度改革处于起步阶段，由于缺乏顶层设计，目前各地对行政权力的分类不统一、标准不一致，带来法律适用不统一、改革范围不一致、减权削权标准不一等问题。

　　“加快修订行政法规、部门规章和规范性文件。行政审批事项经过多次清理，目前保留事项基本都具有法律法规规章依据，继续清理的空间越来越小。”基层一编办负责人建议，国务院对行政法规、部门规章特别是各部门的规范性文件，进一步加快清理修订，凡是制约地方经济社会发展和政府职能转变的规定，应尽快修订或废止，为地方政府进一步深化改革、简政放权扫清障碍。

　　完善监督机制，让权力在阳光下运行

　　“权力的笼子应该是透明的笼子。”在亮出权力清单的同时，应建立公开透明的外部监督和问责机制，细化量化违反后的处罚办法。对权力清单的监督，应包括来自人大政协、媒体和社会民众的监督。

　　西南政法大学教授喻少如、奉节县委组织部副部长佘春林等人建议，加强对权力清单制作过程的监管。在权力清单制作过程中，存在部分部门试图掩盖自身行政权力，尤其是缺乏法规依据的行政权力的情况，对此行为应当完善监督措施。

　　山西省介休市常务副市长王宁照说，权力清单公布出来后，不代表清单之外的权力能自动消失，还必须加强执法中的权力监督，包括每项权力运行的标准流程，让群众办事心中有数。

　　江苏淮安市公安局行政许可处处长李元生认为，以前在不透明的环境下，消防审批由专人负责，合不合格由一个或几个人说了算，存在权力寻租空间。如今，所有审批进入市政务中心，由市政务中心组织住建、消防等多个部门联合验收，在阳光下运行，既提高建筑质量和安全系数，也杜绝了暗箱操作空间。

　　在江苏淮安市政务办负责人看来，改革的核心是转变服务方式。“以前在办公室审批，你是一个管理者，监督的目光可能只有办事群众；如今所有审批在政务中心窗口，接受所有人监督，你是一个服务者。在社会监督中，权力寻租难以生存。”

　　某县编办负责人说：“省级确实不应该保留大量的处罚权，但是大量的处罚权下放是否会造成基层拥有太多执法权，谁来保证执法的公正性？所以，紧密跟踪、监督大量下放的行政权力是确保权力健康运行的重要保障。”

　　实行动态管理，建立有进有出的机制

　　“建立有进有出的动态调整机制是完善权力清单的必举之策。”马怀德等专家认为，行政权力来源于现行有效的法律规范，其中包括法律、行政法规、地方性法规等，是由行政部门行使的。而法律规范的建立、实施、废止处于动态过程，行政部门随着机构改革的进行也在不断调整，从而导致行政权力也在不断地发生变化。随着改革的不断深入，会有越来越多的行政权力被取消。而对于一些未来新增的法律法规，必然也会增加一些新的行政权力。所以，行政权力清单必然面临着有进有出的动态调整问题。

　　王宁照告诉记者，社会经济不断发展，权力管理的范围也会随之不断变化，权力清单应该形成筛选常态化机制，根据经济社会发展的需要不断进行更新。“介休市在权力清单的清理中还能看到上世纪七八十年代计划经济时代的权力事项，这样的权力明显已经过时。目前来说，要对和社会经济发展不符合的权力事项来一次大清理，以后形成定期筛选清理机制。”

　　基层干部和企业家反映，在公开的涉企权力清单中，部分权力及涉及的评估已过时或不合理，建议从国家层面进行清理。山西省太谷县政府常务副县长雷秦国说，公开的权力都是有法律依据的，但是有些法律本身已滞后或不合实际，甚至有的还明显带有部门利益倾向，这些法律赋予的权力虽然公开但不合理。因此，这要求不但要公开权力清单，还得对清单中的权力进行重新评估，实行动态管理，对于不合实际的权力，国家立法机构应该及时修法进行清理。

　　一些业内人士认为，未来对权力清单实施评估评审的机构必须要严格规范，实行准入标准和目录管理，探索市场化运作；同时要打破在固定范围内抽取评估评审机构的现有模式，破除垄断局面，建立淘汰机制，提高评估评审的透明度和工作效率。(半月谈记者 韩振 杨玉华 刘怀丕 叶锋 凌军辉)