专家：“一把手”权力存在盲区致腐败案高发

　　《中国创新报告2014——国家治理现代化元年》报告显示，在2000年到2014年3月底所公布的367名厅局级以上官员腐败案例中，担任“一把手”职务的有219名，占比约60%。

　　国家行政学院教授许耀桐研究认为，腐败案中之所以“一把手”比例较高，主要是因为“一把手”权力存在盲区。要科学地配置权力，就须把决策权、执行权、监督权这“三权”分离。

　　解读 哪些领导是“一把手”？

　　以党政“一把手”为例，“一把手”是指在领导班子和领导成员中居于首位的领导者、负责人。例如，党的各级党组织首位领导者、负责人是书记；政府方面是总理、各个部长、各省省长、市长、县长、区长、乡镇长这样的行政首脑或行政主管。

　　从现有制度设计看，党章和宪法对党政部门以及党政“一把手”的权力，可以说在其“权重”“权值”“权规”“权界”等方面，都有相应规定。

　　例如，对书记和党委的权力规定是：要“总揽全局，协调各方”；“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度”。

　　对政府各行政首脑或行政主管的权力规定是：要“加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施”，加强“宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理”；“国家机构实行民主集中制的原则”，同时强调“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制”。

　　许耀桐表示，以上这些都只是原则性规定，造成了当前我国“一把手”权力事实上存在着模糊地带，即权力存在盲区；同时权力过分集中。为此，需要在党章之下的党内其他规则规制和在宪法之下的其他法律条例，作出更具体的规定。

　　“一把手”有什么权力？

　　决策参与权

　　十八届三中全会提出，要“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”。对照中央规定，要对“一把手”进行分权。科学决策要求实行集体领导；执行坚决就必须落实分工负责；监督权要做到有力监督，就必须保证监督权的独立性。

　　分权后，“一把手”应拥有哪些权力呢？首先，应该拥有决策参与权。实施决策过程中，必须充分发扬民主，广泛征求意见。决策是否可行，要采取会议表决的形式，票数超过半数或2/3的才能通过。

　　专属执行权

　　分权后，“一把手”还应拥有专属执行权。在各级党的委员会集体分工、个人负责的情况下，以及在各级政府中作为各级行政长官或行政部门主管的情况下，“一把手”具有完成任务的执行权，即首长负责制的办事权力。

　　许耀桐认为，该权力是为执行和完成任务过程中所负有的一定的用事权、指挥权、督查权、处罚权等。这样的执行权是专属的，必须是有职有权、实实在在且能够令行禁止的权力。

　　纪律监督权

　　“一把手”也享有纪律监督权，就是对班子其他成员和党内其他人员所具有的违纪违规违法行为的监督权。

　　具体来说，“一把手”与普通人一样，享有党的规章制度和法律规定所赋予的检举揭发权、罢免撤换权，以及控告权、申诉权、辩护权、保留意见权等。但这一系列监督权非专属，“一把手”自身也要受到来自他人和专门监督机构的监督。

　　建议 公布“权力清单”和“权力流程”

　　过去，“一把手”分工主管的权力太多，诸如干部人事、财政金融、产业规划、外资引进、工程项目等，无不经由“一把手”，因此有必要进行限权。

　　最近，全国已有不少地方纷纷出台了条例规定，对“一把手”的权力进行限权。如山西省、安徽省都要求党政主要领导干部不直接分管人事、财务、工程项目等；安徽省还要求实行做决定时“一把手”最后表态。

　　北京市西城区党委常委的权力一共是116项，其中作为党的“一把手”的区委书记只有15项，作为行政首长的区长，其行政权力为19项。

　　限权还要做到权力的公开透明，应晒出各政府部门的“权力清单”和“权力流程”，公布每项权力的承办岗位、办理时限、投诉举报途径和方式等，让群众知道哪个部门有哪些权力，可有效防止不作为和越权行为。

　　监督“一把手”须实现“四个独立”

　　许耀桐认为，目前，对于无法对“一把手”进行有效权力监督的情况，有人归纳为四个“不”管：“上级管不到，同级不好管，下级不敢管，群众管不了”。

　　为有效实行对“一把手”的权力监督，应着手实行以下四个方面监督的独立性。

　　一是各级党的纪检委由同级党的代表大会选举产生，向其负责，作工作报告，接受同级党的代表大会领导和上级纪律检查委员会的直接领导。并且，各级党的纪检委主要受上级纪检委直接领导。

　　二是各省市县监察厅(局)和预防腐败局不受地方党委、政法委和地方政府的领导，成为一个由上至下的独立机构，接受上一级直接领导，财政拨款和人事任命也由上级决定。

　　三是各省市县(至少首先市县一级)的反贪污贿赂局不受地方党委、政法委和地方政府的领导，成为一个由上至下的独立机构，接受由上一级直接领导。

　　四是各省市县的法院不受地方党委、政法委和地方政府的领导，成为一个由上至下的独立机构，接受上一级直接领导。财政拨款、人事任命都由上级领导和最高法院决定。(记者 汪红)