国研中心学者：改革红利还是要看如何“土改”

　　中新网11月21日电 美国《侨报》20日刊载中国国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松的文章《改革红利还是要看如何“土改”》，文章指，土地改革是中国启动经济转型、推动新型城镇化，开启新一轮制度红利的中心环节和关键挑战。十八届三中全会在相关方面的改革，有望产生新一轮的改革红利。

　　文章指出，仔细梳理十八届三中全会关于土地改革的总体部署，可以发现，使市场在土地要素的配置中发挥决定性作用是一条贯穿土地改革的主线索，围绕这个线索，也可将土地改革的内容用三个关键词加以概括：市场化、收益分配、分类处置。

　　第一是市场化。这表现在几个层面：1、在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。这等同于扩大了农村集体建设用地的市场化使用范围，在一定条件下，可以同等参与城镇化过程，实现土地价值的重估。

　　2、缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。这相当于土地市场的去行政化，通过缩小征地范围和减少划拨，从而在征地之外给市场留下更多的空间。

　　3、稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。这意味着农村土地在所有权不变和农地农用的条件下，可以更加市场化地经营和流转，以实现规模化和农业现代化，特别是突破性提出赋予承包经营权的抵押和担保功能，这意味着农村耕地的资产和融资功能首次被决策层认可。这是一种认知理念上的跃升。

　　第二是收益分配。这表现在几个层面：1、建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。这意味着在征地环节将会提升农民在土地增值收益中的比重，如果在执行环节中土地增值收益的分配能够改变过去的补偿方式，转向参考土地市场市价补偿，那么将会显著提高农民的收益。

　　2、赋予农民更多财产权利。这意味着农民的宅基地作为一项“沉睡的资产”，如果能够实现宅基地的流转、交易和抵押，那么这将明显提升农民财产性收入。

　　3、允许财政项目资金直接投向符合 条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。这意味着未来的财政项目资金中，将会更多地考虑农村和农民的利益，通过财政和金融支持的手段加快农业经营模式的转变，从而可持续地增加农民的收入。

　　第三是分类处置。这里的含义是三中全会所确定的土地改革方案事实上是一个分类改革的方案，具体而言：1、对于耕地，既坚持了传统上的集体所有权这一基本前提未变，同时也坚持“农地农用”的基本原则未变，改变的重点是集中在耕地经营的方式上，方向是实现农业的规模种 植和现代农业。

　　2、对于农村集体所有“经营性用地”，则提出在“在符合规划和用途管制前提下”流转，这个前置条件从根本上决定了农村经营性用地距离真正意 义上的市场化还有一段很长的路要走。

　　3、在农地向非农建设用地的转换环节，目前实行的征地和“土地招拍挂”机制没有改变，只是减少了征地的范围、提高对农民的补偿，这意味着交易环节，地方政府对土地市场的干预仍然较强。

　　文章指出，尽管中国的土地市场距离真正的市场化仍然道路漫长，但三中全会已经沿着这个方向开启了新的征程，也必将会产生一系列影响，在某种程度缓解土地制度的矛盾，并有望产生新一轮的改革红利。

　　第一，农村集体经营性建设用地流转将缓解城市土地指标的约束，有助于提升土地使用的经济效率。将农村集体建设用地转为建设用地，将对缓解北京、上海等发达省市的供地紧张局面有重大意义。

　　第二，集体建设用地流转将改变城市存量土地的使用结构，表现为工业用地占比的下降和商业用地占比的上升，这会带来城市的转型甚至城镇化的转型。

　　第三，尽管集体建设用地流转缓解了城市土地指标紧张的约束，但未来中国土地城镇化的总体趋势仍是从数量扩张过渡到效率扩张。

　　第四，围绕土地增值收益分配的改革则可能为农民工带去一定程度的财产性收入，从而成为推动转移人口市民化的潜在突破口。

　　第五，耕地流转是实现农业规模经营和农业现代化的前提条件，下一阶段，中国农业生产经营方式的转变将成为新的亮点。