粤渝川津京农村土地流转试点调查：要迈四道槛

　　《中国经济周刊》记者 白朝阳 赵剑云 夏一仁 邹锡兰 | 广东、重庆、四川、天津、北京报道

　　2012年12月24—28日，十一届全国人大常委会第三十次会议在京召开。会议期间，备受瞩目的《土地管理法修正案草案》首次接受审议。作为上位法，《土地管理法修正案草案》将为《农村集体土地征收补偿条例》的制定出台铺平道路。同时，也将助力新一轮农村土地改革。

　　从抗日战争时期的“地主减租减息，农民交租交息”，到解放战争时期的“没收地主土地，实行耕者有其田的土地制度”，再到新中国成立后“废除封建剥削的土地所有制，实行农民土地所有制”的土地政策，中国土地改革的步伐从未停止。

　　1978年，安徽省凤阳县小岗村18位农民冒着极大的风险，在土地承包责任书上按下了鲜红的手印，小岗村包产到户的做法再次拉开了中国土地改革的序幕。

　　1992年，广东省南海市(现为广东省佛山市南海区)下柏村农民将承包经营的土地以股权形式，流转给村集体成立的经联社(或经济社)统一经营。新一轮土地改革“胎动”，“土地流转”成为此轮改革的主题。

　　土地流转是一个系统工程，成都新一轮农村产权改革提出：“确权”是基础，“流转”是核心，“配套”是保障。这是此轮改革的关键所在。

　　2008年10月，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。自此，这一轮土地改革正式开始起步。

　　2012年12月16日召开的中央经济工作会议指出，城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展。

　　而在农村城镇化方面，农村土地经营使用权流转在充当着桥梁和纽带的作用。

　　当下，在成都、重庆、深圳、上海、北京、佛山市南海区等地，农村集体土地改革试点工作正在进行。试点中，集体土地改革在增加了农民收入、优化土地资源配置等同时，也遇到了许多壁垒和困惑。

　　全国农村土地改革工作形式多样。重庆的地票交易，成都的土地流转，广东佛山市南海区的配置股权分红，天津的宅基地换房等等，不同的地方有着不同的做法，也积累了不同的经验。

　　近年来，全国多个地方的土地改革工作都在“摸着石头过河”。然而，取得经验的同时，一些问题也开始暴露；普遍存在的问题表现在四个方面：确权、监管、收益和小产权房。

　　确权的烦恼

　　确权是土地改革工作的基础，只有经过确权后，农民手上的土地才能顺利流转。然而，各地在确权颁证过程中出现了不少问题。

　　所谓确权颁证，就是对农村集体土地所有权、房屋所有权、集体建设用地使用权、农村土地承包经营权和林区等，确权登记并为农民颁发相应的证书。

　　2012年，中央一号文件要求，2012年基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证，推进包括农户宅基地在内的农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。国土资源部数据显示，截至2012年10月底，农村集体土地所有权确权登记颁证率达到86%。

　　早在上世纪80年代末，国土资源部门就开始了农村集体土地确权登记发证工作。到上世纪90年代初，国家减轻农民负担取消了登记收费，这项工作因失去经费来源而停滞下来。2001—2008年，国土资源部门重启这项工作。

　　确权工作在全国全面展开后，各地的做法各不相同。在巨大的利益面前，没有被确权的人跳出来要求分红，矛盾产生。哪些人可以受益？哪些人不能受益？确权标准就显得非常重要。佛山市南海区就是例证。

　　近年来，在佛山市南海区，农民通过土地股权分红，获得几十万、几百万的收入已不是什么新鲜事。据了解，南海区集体土地可分红的资金达到几十亿元。面对分红这块“大蛋糕”，谁有资格获得分红，成了农村股份分红纠纷的焦点。因分红引起的冲突日益激烈。

　　目前，涉及股权纠纷的群体五花八门，其中有“外嫁女”(也叫出嫁女，原来嫁出去了，现在要回来分红)及其子女，有对越自卫反击战的老兵、农村中自理粮和农转非人员、知青及其子女、高等院校毕业生、违反计划生育政策人员等。股权纠纷的案例，在南海区人民法院公开的信息里很容易找到。

　　对于“外嫁女”问题，南海区委区政府2008年联合下发了《关于推进农村“两确权”，落实农村“出嫁女”及其子女合法权益的意见》。自此，“外嫁女”问题稍有缓解，但股权纠纷问题并没有因此结束。南海区人民法院反映，类型复杂的股权分配案件在不断涌现。据统计，截至2011年9月，南海区人民法院就已受理该类案件13件。

　　专家认为，之所以出现股权纷争，是因为南海土地入股的尝试较早，而当时没有进行确权颁证工作，没有规定“外嫁女”等群体是否享有农村集体土地所有权等权利，才导致今天股权分配中出现的问题。

　　除此之外，还有被规划没有确权的搁置现象。

　　成都市郫县郫筒镇地处城乡接合部。据郫筒镇鹃城村村务监督组组长王清泉介绍，4年前的夏天，郫筒镇部分土地被规划进了成都北部新区。2009年末，当地农民变成了城镇居民，但是4年多过去了，包括鹃城村在内的22个村子依然没有被开发。

　　成都统筹城乡综合配套改革工作在2003年就已经开始，土地确权颁证工作也在2008年1月启动，现在确权工作已经基本完成。

　　鹃城村的农民看着别的村子的土地都确权颁证，拿到了耕地保护基金，享受到了各项惠农政策，可自己却什么都拿不到。郫筒镇很多村民不满，便向郫筒镇、郫县政府反映情况，得到的答复都是郫筒镇面临拆迁。如今，拆迁基本上没有开始，安置房也没有开工建设。

　　鹃城村村主任唐少昌告诉《中国经济周刊》记者，一开始给村民解释安抚还管用，但是现在，村民想要实实在在的收益。

　　王清泉说，即便是将要拆迁，也不影响给村民的土地确权颁证。

　　监管缺位

　　土地流转是土地改革工作的核心，但因为制度缺位缺乏监督，一些地方的政策开始被扭曲，甚至滋生了腐败。

　　在重庆，地票在交易所交易意味着土地成功流转。流转后，每亩地的交易价格至少要扣除几万元的政策实施成本。剩余部分的地票交易收入，集体拿15%，农民拿其中的85%。

　　以重庆江津区为例，如果每亩地的地票指标以起拍价19.5万元的价格拍出的话，减去3.66万元的政策实施成本(复耕工程成本为1.2万元/亩；复耕管理成本为1.1万元/亩；复耕融资成本1.36万元/亩)，集体收入为2.4万元，农民实际收入约为13.5万元。

　　每亩地的政策实施成本为何这么高？复耕工程成本能有1.2万元/亩？有些人提出了质疑。对此，地方政府的回答是：“上面拿下来的数据。”

　　重庆某区国土所长向《中国经济周刊》透露：“一般来说，复耕工程成本在8000~9000元/亩，绝对不会超过1万元。”仅复耕工程成本这一项，一亩地就可以节余3000~4000元。

　　结余的钱去了哪里？据了解，一般转化成了街镇的追加“工作经费”。加上本身预算中每亩4000元的工作经费，在街镇一级，每亩的“工作经费”最少有7000~8000元。而工作经费的很大一部分演变成了工作奖励，用以奖励当地完成任务的国土工作人员。

　　重庆市国土局给每个区县都有目标任务，这个目标任务是与绩效挂钩的。一位不愿具名的基层国土工作人员对《中国经济周刊》说：“虽然是任务，但有奖金刺激，你说这个工作我该怎么做？”他认为，在没有监督的情况下，基层的工作人员为了完成任务拿到奖金，难免采取一些非常规的手段。

　　除此之外，在土地流转中，集体资金缺乏有效监管，滋生出了腐败现象。佛山市南海区因为缺乏有效监督机制，有的村干部以权谋私，损害了村民的利益，黎某案就是一例。

　　黎某是夏西村原村委会主任、经联社社长。2009年，黎某被指侵吞出卖集体资产、任人唯亲，在国际橡塑城土地承租合同中暗箱操作，违规发放借贷，违规抵押，损害了夏西村村民的利益。据当地人介绍，2012年3月底，“黎某被双规”。

　　据南海区某位官员介绍，夏西村这样的问题，在南海乃至佛山都并非个案。因为在成立农村股份合作制企业之初，董事长多数是由村“行政”一把手兼任，甚至有的监事会、董事会成员普遍由村党政干部兼任，政企不分，行政干预经济问题比较突出，对一把手缺乏有效的监督。

　　“所有的权力都集中在一个人身上。如果他的思想比较好，他能够自我约束好，他就是能人，村里的功臣。如果他对自己约束不好，那他就是这个村的罪人，这种情况在这里屡见不鲜。”南海区政府的一位官员告诉《中国经济周刊》。

　　为了对身兼数职的“能人”进行监督，保护村民的权益，从2011年年初开始，南海区启动了“政经分离”的农村综合体制改革，并搭建了农村集体资产交易平台和农村财务网上监控平台。目前，体制改革后的监督效果正在接受时间的检验。

　　浙江大学公共管理学院教授杨遴杰向《中国经济周刊》表示，南海农村实行股份制，实际上是对土地进行“产权集中”，产权集中之后，就必须防止代理人道德风险的问题。