研究报告：建议发行市政债征收房产税

　　近日由中国金融四十人论坛组织国内有关专家共同参与研究的课题《土地制度改革与新型城镇化》研究报告引起热议，报告称应大幅扩大城镇建设用地规划,改变严守耕地红线思路,允许地方政府发行市政债,改革建设用地供地方式。从保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线,实现全国范围内土地占补平衡。报告认为我国近年来城镇建设用地使用效率下降。伴随着城市化的过程，土地的使用应更集约，但是中国没有表现出这种明显的态势，而且土地使用粗放程度不断恶化。改革我国现行土地制度势在必行。同时，报告提出了八项建议及配套措施。
　　大幅扩大城镇建设用地规划

　　首先需改变严守耕地红线的思路。当前和今后一段时期，通过推动农业科技创新和农田整治以及拓展农业国际贸易与投资，过去所固守的实物形态的18亿亩耕地红线是可突破的，城镇建设用地规划可有很大突破。其次，应实现全国范围内的土地占补平衡。按市场原则建立土地计价交易的统一市场，在全国范围内实现占补平衡，通过市场机制来优化配置。建立土地“当量”制度，包括土地“当量”评估、交易和投融资体系是一种具体的实现方式。

　　改变供地方式

　　改革土地招投标拍卖制度为零地价或低成本价供地。用地规划调整后，由政府承担土地购置、开发成本，并向土地使用者按零地价或接近零地价的低成本价格提供建设用地。项目建成后，销售价格不得包含土地价格或仅能包含低成本土地价格。这样，购房者购房时支付的房价不含地价或仅含低成本地价，但持有后每年需按房产市场价格的一定比例缴纳房产税。市场机制会将未来购房者缴纳的房产税折现，抵扣现在应付的购房价，从而可大大降低现付房价。

　　允许地方政府发行市政债

　　在城市政府无从获得卖地收入且财政能力有限的情况下，政府购置和开发土地的支出可以通过发行市政债筹集，其偿付能力即土地开发项目未来所带来的现金流，包括可稳定征收的财产税、公共设施及服务的使用者付费、商业繁荣后带来的各种税收增收等。如果发行市政债暂时在法律上有障碍，可通过变通的方法设计相关的产品，如项目型地方政府债券等方式来实现。

　　征收房地产税

　　要使市政债发得出去，地方政府须有可靠的债务偿还能力。从国际经验看，市政债的还款来源是使用者付费和财产税等专项税收。最近几十年来，随着市场创新和技术水平的不断推进，公共设施和服务的使用者付费原则得到越来越广泛的运用，过去很多无法定价、收费的公共设施和服务开始可以收费，从而可以更好地通过市场化手段弥补其成本支出。

　　提高农地和城市建设用地使用效率

　　鼓励耕地承包经营权的流转，逐步在有条件的地方实现农业规模经营。大力发展海洋技术、生物技术等在内的农业科技，加大水利工程等农田整治力度，更加集约利用农业土地。加大农业科技和农田整治投入力度，推动农业现代化，可有效提高农业产出。现代农业已经越来越多地从过去的劳动密集向技术密集和资本密集转变，这意味着需要大量的投资支持，需要发展农业金融产品。

　　转变粮食自给观

　　中国已深度融入世界经济，并成为名副其实的“世界工厂”，但农业领域的对外开放不足，保护主义盛行。对农产品的过度保护不仅对以其为原料的工业发展不利，会损害消费者的利益，而且也不利于我国农业在参与国际竞争中发挥比较优势和不断提高农业科技水平，从而阻碍农业生产力的提高。对于一些国内种植没有比较优势的农作物，可以更多地从具有相对比较优势的国家进口，从而使我国的耕地尽可能多地用来生产稻米、玉米等具有比较优势的农产品，这样贸易双方都是受益者。

　　加强环境保护

　　在城镇化过程中要加强环境保护，可以考虑拿出城镇化收益的一部分用于环境保护。一是加快排污权、碳排放权等交易市场建设，在规范设计和加强市场监管的基础上，通过总量控制和配额分配鼓励多方参与市场交易，实现有效率的节能减排。二是积极发展绿色资本市场，在合理定价和测算回报的基础上，建立改善环境的投融资体系。进一步加强资本市场的环保监督作用，充分发挥金融创新在优化环境配置中的作用。三是逐步开征环境保护税，替代原有的各项环保收费，同时完善对严重污染环境行为的法律责任追究机制。

　　保障失地农民利益

　　改革后，土地增值主要体现为未来的现金流贴现与政府征用土地投入的价差，而不直接体现为政府和开发商当前获得的土地溢价。尽管如此，仍然要承认农村土地“农转非”后会带来较大增值，并在未来若干年不断逐年变现。因此，地方政府应尽早结合城镇化规划将失地农民社会保障问题纳入资金安排机制予以统筹考虑。要摒弃过去“涨价归公”的传统观念，坚持以人为本、地利共享，着眼于促进农民就业和生活方式的转变，建立合理的土地增值收益共享机制，使土地增值收益主要用于覆盖土地“农转非”征用及开发成本、土地占补平衡投入、促进农民“农转非”后的就业、社会保障和公共服务所需要的投入。
　　报告认为，所列措施应相互配套，把地方政府有积极性的改革与地方政府没有积极性的改革结合起来，配套推进。我们应充分吸取国际经验，实现有动能、可持续的新型城镇化发展，尊重特大型城市和功能性城市的自身发展规律，对城镇化不搞一刀切，最终实现资源配置的高效，使更多的人享受到城市生活的便利，并促进中国经济的可持续健康发展。本刊记者张阳阳