东莞公共交通发展遇瓶颈 城市管理如何新突破？

　　截至2012年年底，东莞市的城市公交总数为6100多辆、出租车7700多辆，已经构建起了以市区内、跨镇和镇内三级公交体系为主，以出租车为补充，向地铁、城轨延伸的公共交通体系。

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　　20世纪80年代以前，东莞一直是农业县。直至20世纪80年代初，东莞还没有辖区内运行的公共交通。经过几十年的高速发展，到2012年，东莞市GDP突破5000亿元。作为先行力量和外在反映的公共交通体系，也发展到相当高的水平。据统计，截至2012年年底，东莞市的城市公交车总数为6100多辆、出租车7700多辆。东莞已经构建起了以市区内、跨镇和镇内三级公交体系为主，以出租车为补充，向地铁、城轨延伸的公共交通体系。可以说，改革开放30多年，公共交通体系的发展促进了东莞的发展；东莞经济社会的发展情况也直接体现在公共交通体系的不断完善上。

　　在辉煌背后，却存在不少问题。30多年来未进行过大的梳理、整合的公共交通体系，暴露出来的问题也越来越多——公交不便捷、出租不打表……每每提到东莞的社会管理，公共交通总会成为投诉重点。

　　当前的东莞，已经进入以人为主的质量内涵方面的深度调整期。城市公共交通资源的梳理整合，乃至于公共交通资源活力释放的瓶颈突破，应该伴随着经济、社会层面的转型发展同时进行。东莞要再创转型发展的“新东莞奇迹”，既需要公共交通体系作为动力源承载，“新东莞奇迹”更应该体现在公共交通体系的便捷、先进上。

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　　城市公交的“二元格局”

　　出行时间和乘客的“二元格局”相叠加，使得公交车平常时段放空、特殊时段挤爆；投入不足使得线路运营公司处于低盈利状态，低盈利的代价是低服务。

　　“1万多人的大学，只有一路车经过，一个钟才有一班车，人都挤成烧饼了。”这是今年3月份，广东医学院学生在网上发的一条微博。这条微博由@玩遍东莞转发后，引起了东莞市交通运输管理局公交科相关负责人的重视，该科经过协调后，临时增设327路公交经过广东医学院，但是，松山湖片区公交资源不足的问题并没有得到根本解决。

　　有14000名师生的广东医学院，在松山湖办学已经有10年时间，在今年3月份之前，广东医学院的公交牌上，就有312、171、22、X1、86路等多条公交线路，但312路在去年已经停驶，X1和22路到市区，坐的人不多。所以，对于广医学生来说，要去大朗和大岭山只能坐86路，经常要1个钟头才能等来一辆。广东医学院一名老师告诉记者，“我们的师生经常把公交车挤得满满的，不少女学生有时两个小时都挤不上公交车。”

　　平常时段公交车跑空车，特殊时段公交车挤不上，这个问题不仅存在于松山湖园区的高校周边。东莞市下辖镇街里有大量的工厂，工厂的放假时间同样较为集中，工厂员工集中出行，使得部分时间段公共汽车供不应求，而大多数时间段却“车可罗雀”。

　　由于东莞组团式的城市布局和特殊的人口结构，公共交通并未成为群众日常通勤的主要工具。而在节假日，集中出行特征明显，这就给公交组织带来了一定难度。

　　除了出行人群的时段性特点，乘客的“二元格局”也造成了东莞公交发展的难题。东莞市政协副主席钟淦泉曾提出，公共交通事关民生，但东莞却存在乘客的“二元格局”：一方面，不少市民拥有私家车，汽车保有量很大；另一方面，数百万的新莞人需要依赖公共交通。

　　出行时间的“二元格局”以及乘客的“二元格局”两相叠加，让东莞的线路运营公司十分为难：由于工厂和学校放假时间较为集中，乘客集中出行，使得部分时间段公共汽车供不应求，而大多数时间段却“车可罗雀”，线路运营公司处于利润考虑不愿加大资源投入，而依靠公交出行的乘客永远感觉挤不上车。

　　投入不足也是造成当前公交的弊病的成因之一。去年8月，时任市交通运输局局长的韩任海向媒体表示：“政府要求要为市民提供高品质的服务，但企业是以盈利为目的的，导致现有的服务让很多老百姓不满意。”据相关科研机构统计，东莞市公共交通固定资产投入不足GDP的0.5%，而北京、上海、广州、深圳等城市则达1%—3%之间，而且有逐年增加的趋势。公共交通投入不足，政府又强调公共交通的公益性特征，从而使得线路运营公司处于低盈利的状态，最终的结果就是：低盈利换来了低服务。

　　对于这些公交弊病，主管部门也心里有数。针对东莞公交外来人口众多，公交运营时段性特征显著；私家车保有量大，公交发展空间有限；政府投入有待增多等问题，东莞市道路交通运输管理局在2012年向市政府呈报《关于上报及有关问题的请示》，建议采用“国有控股、民营参与、分步推进”的方式实施公交体制改革，推动公交运营逐步回归国有主导的模式。在今年的东莞市政协会议上，东莞市政协委员郑泽森建议，市政府应利用公共财政，收回公交工具经营权，并转变经营管理模式，扶持培育公交市场，让公交车真正姓“公”。

　　面对这些建议，市政府在去年已同意启动公交运营体制改革，并由市领导亲自牵头部署相关工作，但近一年过去，公交改革具体方案仍未出炉。对于公交运营体制改革的具体进展，交通局相关负责人表示“尚在制定过程中，不便透露。”

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　　“岭南通”难通东莞

　　早在2010年广州、佛山、肇庆、江门、汕尾5个城市成为首批岭南通开通城市之时，就已经提出过对接东莞，但至今，在全省，除东莞外的其它20个城市均与岭南通实现互通或与岭南通达成互通意向。

　　2009年，国务院批准了《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》，珠三角一体化战略正式确立。作为珠三角一体化战略的重要组成部分，交通一体化的推进，因其贴近性受到了公众的广泛关注。

　　珠三角交通一体化的推进，带来的不仅仅是高速公路或者城际轨道项目的开通，还有老百姓实实在在看得见、摸得着的实惠，“跨城”的交通往来变得更快、更方便，而且成本大大降低。“岭南通”目前已经在广州、佛山、肇庆、江门、汕尾、惠州等城市实现互通，珠三角居民刷“岭南通”坐公交可享受当地的优惠政策。

　　截至目前，在全省，除东莞外的其它20个城市均与岭南通实现互通或与岭南通达成互通意向。更令人尴尬的是：早在2010年广州、佛山、肇庆、江门、汕尾5个城市成为首批岭南通开通城市之时，就已经提出过对接东莞，但截至2013年7月，“岭南通”接通东莞一直遥遥无期。

　　日前，从东莞市公路桥梁开发建设总公司(下称“市路桥总公司”)获悉，“东莞通有限公司”已成立并开始运作，东莞公交有望于今年底实现“一卡通”。届时，在东莞市市区公交、镇街内公交以及跨镇公交上，都能实现一卡通行。而“一卡通”的卡名为“东莞通”，将首先与深圳、香港对接，这意味着市民持有东莞通，便能在莞深港互通互刷，省内互通也将逐步实现。

　　而对于与广州对接的“岭南通”，东莞市公路桥梁开发建设总公司副总经理罗耀东向记者透露，由于两者之间有争议，东莞通与岭南通互通确实在初期有难处。

　　罗耀东强调，东莞通有限公司的组建保留有三个原则，首先是股权清晰，其次是经济独立，还有便是互联互通。“独立运行是我们东莞通的原则，但由于与岭南通互通的话，岭南通由省交通厅上面的岭南通公司持有，广州羊城通集团占了岭南通70%的股份，岭南通想在全省推广，但所有的后台运作均由岭南通统筹。”罗耀东说，“也就是说很多城市使用岭南通，但所有的钱都要存到岭南通公司那里，钱不存到他们那里，他们不给我们连接，这是与我们经济独立运行的原则是相违背的。”

　　经济原因是一个方面，罗耀东表示，因为东莞通不仅仅是一个商业的模式，还有民生、社会的功能，市政府对特殊群体的补助，对老人、学生的免费等，“而岭南通是单纯的商业模式，东莞有具体的人口构成情况和特殊群体补助政策，这些都是岭南通统筹不了的部分，这也是我们要保守经济独立运行原则的原因。”

　　同时，罗耀东称：即使是中山、深圳、珠海等与岭南通互通的城市，也只是有部分设备可以与岭南通连接，例如深圳就只是开通了100台公交与岭南通互通。“某些市用两套方式运作，本地用一套，岭南通用一套，当地的卡在广州刷不了，这还造成了待遇的不对等，岭南通可以在其它城市刷，但其它城市的卡不能在广州刷，这就是最大的问题。”

　　虽然与岭南通互通有难处，但罗耀东表示，目前中山、深圳、珠海和惠州已与东莞达成意向，东莞通开通后便能与上述四市互通，而因深圳本也与香港互通，所以东莞通也同样能在香港互刷，“虽然现在与岭南通互通还没达成一致的意见，但我们正在协商，根据省的要求，未来也是一定要通的。”

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　　“不打表”的镇街出租车

　　在东莞虎门工作的陈先生说：在虎门高铁站站场上还从来没有遇到主动打表的出租车。业内人员普遍认为：出租车行业乱象根源在于特许经营权异化。

　　在东莞虎门工作的陈先生，几乎每周末都要往返一次广州。在享受了高铁带来的便捷后，东莞的出租车却让他深感失望。陈先生2011年年末来到东莞，据他称：从来没有遇到高铁站站场上的出租车主动打表的。“如果要求出租司机打表，很可能就会被拒载，在公交车不是很方便的情况下，不得不跟出租车司机议价。”

　　“去年10月份，因为有媒体关注了虎门高铁站的出租车问题，交通部门派两个专门的执法人员监督出租车打表。一直到2012年年末，因为是春运，高铁站管理比较严格，出租车都能按规定打表。”

　　但是，在执法人员监督下打表，也引起了出租车司机强烈的心理反弹。“坐在车上，只要跟司机说打表这事，司机会很气愤，觉得交通部门不顾他们的生计。”靠专人监督出租车司机并非长久之计。今年7月10日，陈先生从广州坐高铁回到东莞后，高铁站场上没有执法人员监督，出租车司机给乘客两个选择：要么，出高价上车；要么，等别的乘客拼车，拼车的车费能少一点。但是，要打表，不行。

　　虎门高铁站上出租车“不打表”的问题，很能代表镇街出租车的乱象。按理说，如果打表行车，乘客和出租司机会省些事，可出租车司机为什么不愿意打表呢？有出租车司机算过这么一笔账：出租车每个月给出租车公司的管理费超过1万元，平摊到每个司机身上，每个月要5000多元，还有说不清道不明的茶水费。在高铁站平均等客要将近半个小时，拉一个短途客或一个打表的长途客，出租车司机根本没得赚。

　　而在东莞市区，出租车基本都能坚持上车打表，之所以如此，有出租司机介绍：市区没有单车、摩托车和黑出租车争夺市场，同时市区的人口密度大，客源多。而像虎门、长安等地，黑出租车泛滥，单车、摩托车都在抢夺出租车市场，让正规出租车打表收费基本不可能。

　　镇街存在非法营运的单车、摩托车，这个问题已经随着东莞全市的“禁摩”正在显著改善。现在问题的关键是：畸高的出租车公司管理费以及茶水费。对此，专栏作家陈心尘曾撰文称：“造成出租车乱象的原因当然很多，但各城市普遍实施的以经营权特许为核心的出租车管理制度无疑是其中最根本、最重要的一个。可以说，正是异化的经营权特许管理制度，导致各大城市出租车行业乱象丛生。解决当前出租车行业存在的种种问题，最关键的一条还是要解决好特许经营权异化的问题。出租车服务不仅不具有自然垄断性，而且公共性也比较弱，完全可以交由市场自由提供来解决，政府要做的，充其量也只是把握好行业准入和退出门槛、依法监管和在有限程度上予以扶持补贴(考虑到出租车行业具有一定的公共产品性质)而已。”

　　2011年，东莞市交通运输局综合行政执法局副局长陈耀彬在接受南方都市报专访时称：之前，出现过执法人员在发现自己上了假出租车后要求下车，但司机不仅不让其下车还加速，并且在很短时间内召集了十几个人，还拿着很多凶器，对执法人员打击报复的事件。如果能够解决好特许经营权异化的问题，黑车的问题势必能迎刃而解。

　　对于“出租车行业乱象根源在于特许经营权异化”这一观点，许多出租车行业的从业人员，交通部门工作人员都表示认同，但如何解决好特许经营权异化的问题，人们则讳莫如深。东莞有40多家出租公司，多年以来的特许经营早已成为习惯，切割利益，从根本上解决问题，尚待时机。

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　　公共交通反映一个城市的管理水平

　　细节决定成败。公共交通资源在绝对数量上已经相当庞大的背景下，应该从城市管理的细微处入手，提高公共交通配置的效率。完善公共交通体系，让它为“新东莞奇迹”提供源源不断的动力源。

　　公共交通既是城市发展的先决条件，也是城市发展、社会管理水平的外在反映。在东莞的发展变革历程中，这点体现得尤为典型。

　　农业县时期，东莞没有地区内运行的公共交通线路。20世纪90年代初，乘改革东风，东莞走上了发展快车道。为适应经济、社会发展的需求，在政府有关部门的牵头下，“东莞市公共汽车总公司”(即现市公共汽车有限公司的前身)组建，新公司将经营范围扩大至城区周边15公里的地区，并开通2条线路，运营6辆公交车辆。

　　2012年，东莞市GDP突破5000亿元。作为先行力量和外在反映的公共交通体系，也发展到了一个相当高的水平。经相关数据统计，截至2012年年底，东莞市的城市公交总数为6100多辆，出租车7700多辆。整体上看，东莞已经构建起了以市区内、跨镇和镇内三级公交体系为主，以出租车为补充，向地铁、城轨延伸的公共交通体系。可以说，改革开放30多年，公共交通体系的发展促进了东莞的发展，同时，东莞经济社会的发展情况也直接体现在公共交通体系的不断完善上。

　　在创转型发展的“新东莞奇迹”的过程中，公共交通体系的完善，既是前提条件，也是直观反映。可以说，不管是从发展经济，还是从民生工程的角度看，公共交通的发展，都是必由之路。

　　另一方面，公共交通以保障百姓最基本的出行方式，而成为民生工程的一个重要因素。可以想见的是，公交对于缓解城市交通拥堵，提升城市竞争力有着极为重要而切实的作用。同时，城市公交也是一个城市的名片，反映一个城市的管理水平和品味，它折射出的是百姓对政府执政能力的满意度。

　　综合起来，公共交通发展水平的高低，体现的都是一个城市的管理水平的高低。

　　但是，“二元格局”下公交车配备不当，“岭南通”难通东莞，镇街公交乱象频出的现实，又分明表现出这座城市在城市管理上存在的问题。

　　俗话说，细节决定成败。公共交通资源在绝对数量上已经相当庞大的背景下，应该从城市管理的细微处入手，提高公共交通配置的效率。完善公共交通体系，让它为“新东莞奇迹”提供源源不断的动力源，这是城市管理的大势所趋。

　　策划 南小渭 段思午 撰文 南方日报记者 郭杨阳