南海农地流转样本：产业升级倒逼政策突围

　　近日农村土地流转问题成为各界关注的热点。事实上，农村集体经营性建设用地使用权流转的尝试在一些地区早已展开。中国证券报记者在广东南海调研时发现，在当地产业升级和城市更新的诉求下，农村集体经营性建设用地使用权流转的尝试已经取得一些进展。不过，南海仅提供了一种农地流转的思路，考虑到相关制度顶层设计依然缺失，各地的农地流转尝试依然存在诸多不确定因素。南海农地流转探索之路要想走得更远，还需要政府以更大勇气来破解制度瓶颈。

　　农地流转肩负产业升级重任

　　广东省佛山市南海区，位于珠江三角洲腹地，紧连广州。南海区在上世纪90年代就由农民自发实现了集体土地的股份化，村集体对于集体土地的集中利用，为此后南海区经济快速发展奠定了基础。然而近年来当地经济转型升级要求日益迫切，原有的旧城镇、旧厂房、旧村居也亟待更新。于是，南海区的农村集体建设用地使用权流转的进程不断加速。

　　联滘村，位于南海区大沥镇。在广东乃至全国，大沥镇有色金属制造、内衣加工等产业都有举足轻重的地位。然而就在几年前，联滘村更为闻名的产业是垃圾回收，当时曾有媒体将联滘村称为“一个被垃圾左右的村庄”。本世纪初，联滘村委将本村的集体建设用地散租给垃圾处理档口。到2007年整治前，有2000余个档口在联滘处理来自世界各地的垃圾。粗犷低效的土地利用模式让联滘村付出了巨大的代价，联滘村民中患有鼻咽炎的比例比其他村庄高出三倍。联滘社区经联社社长黄树荣介绍，当时平均每平方米1.8元的租金，远远抵不上村里每年要支出的垃圾处理费、清渠费、道路维修费等，仅仅是垃圾处理费村里每年都要倒贴400多万元。

　　从2007年开始，联滘村开始对垃圾回收产业进行清理。经过对废旧厂房的拆除改造，从前闻名全球的垃圾回收中心建起了广佛国际商贸城。黄树荣介绍，联滘村对于集体建设用地的利用还在继续。他们将复制广佛商贸城的开发模式，在现在的联滘村委办公片区，未来将建成联滘商贸中心。联滘商贸中心包括白领公寓、高端写字楼，联滘村准备拿出7000万资金启动这一项目。

　　由于是在集体建设用地上建设开发，联滘商贸中心的开发模式与传统的国有土地开发模式并不相同。黄树荣表示，联滘村准备拿出7000万入股这一项目，目的是至少换取3万平方米的出租物业，这将为联滘村民提供持续的收入来源。对于余下的物业，黄树荣称将引入正规的房地产开发商。开发商将得到部分物业的使用权，几十年后这些物业最终收归村集体所有。“这实际上是一个BOT项目。”联滘社区经联社社委潘浩彬说。

　　事实上，联滘村的做法已经构成了村集体建设用地使用权的流转。在南海，还有很多更加彻底的集体建设用地使用权流转案例。在南海区政府所在地桂城街道，一片占地72亩的旧工业区即将变身为城市综合体丽日广场，该项目被当地政府视为土地使用权流转的成功典型。

　　与联滘商贸中心相比，丽日广场的土地使用权流转更为彻底。2012年6月，桂城街道通过当地搭建的农村集体资产交易平台，以2.3亿元的价格对这一地块进行土地流转，把土地交给佛山丽日东方房地产有限公司使用40年。土地使用期满后，其上盖物业归村集体所有。当地政府在相关文件中表示：“以土地流转的方式实施城市更新，不但保障了农村集体经济的可持续发展，而且为南海推进旧村改造开拓了新思路。”

　　一位佛山房地产人士介绍，如果该地块以正常的招拍挂形式出让，开发商付出的土地成本可能是土地流转模式的10倍。

　　现实需求倒逼流转模式创新

　　与其他地方政府相比，南海区政府在推动集体经营性建设用地使用权流转的“尺度”显得很大。在距离南海不足100公里的深圳，体量可观的集体建设用地一直在政府监管之外游离。与南海模式相比，在深圳关外已经形成蔓延的小产权房是另一种民间的集体建设用地使用权“流转”。村集体甚至村民个人私下将土地出让给开发商，开发商建成小产权房后散售，这已经成为深圳国土部门的心头大患。唯一不同的是，南海区正在践行的集体建设用地使用权流转一直在政府的掌控之内。

　　《佛山市南海区三旧改造专项规划(2007-2015)》显示。“旧厂房”的改造目标是，对全区占地约890.22万平方米的旧厂房逐步进行改造提升，将旧厂房改造成为功能配套完善的现代化工业区、商贸新城、村民公寓等。而这些占地近900万平方米的旧厂房所在地绝大多数属于集体土地。

　　按照常规的运作思路，南海区政府本可以采取传统的方式进行城市更新：将土地的集体土地性质变更为国有土地之后，以招拍挂的形式出让，这种方式可以获取可观的土地出让金。然而这种传统的出让模式并没有为当地经济的提升带来好处。南海区由于毗邻广州，但房价远低于广州市区，在南海区出让了大片的住宅用地之后，大批广州人来南海置业。这些广州人白天在广州工作，晚上回到南海休息。导致这些楼盘在白天难觅人迹，被当地媒体称为“卧城”。与此同时，当地村民对于手中的土地随意出租，滋生出诸如联滘垃圾处理这样的另类产业。很显然，原有的土地利用方式已经不利于当地经济的健康发展。

　　产业升级的需要为当地的集体建设用地使用权流转提供了充足动力。在南海区大沥镇，当地政府甚至为集体建设用地的使用权流转提供补贴。大沥镇政府明确表示：“针对农村集体土地建设的工业提升改造和大型商业综合体项目，如果2014年7月31日前取得建设工程施工许可证并正式动工建设的，项目所缴纳的城市基础设施配套费镇分成部分将全部以奖励的形式返还。”这笔用于奖励的资金总额高达30亿元。

　　大沥镇推动集体建设用地使用权流转的动力，还来源于去年进行的一次行政规划调整。经过这次调整大沥镇近三分之一的税收和GDP被划入临近的狮山镇，大沥镇政府迫切希望通过盘活存量土地资源来激活当地经济。大沥镇镇长刘宗阳曾对媒体表示：“南海区规划调整之后，整个工业产值少了一半，而目前大沥的土地开发强度超过80%，想依靠新增土地发展已不可能，所以只能在之前开发的土地上做文章，才能将大沥经济重新释放。”

　　对于当地村民而言，与获得一笔征地款相比，他们更乐于保留手中的土地。以联滘村为例，2011年底保利地产联合其他两家企业以17.8亿元的价格拿下一块涉及该村的土地，联滘村因此分得5.1亿元的征地款，其中的2亿元便成为该村3300名股东当年的分红。但是联滘村的村民更愿意持有物业获取租金。“我们以后会更多的采取和开发商合作开发并在其中持有股份的形式。”潘浩彬说。而这种形式正需要依托集体建设用地的使用权流转。

　　南海之路能走多远

　　当发展经济的迫切性高过了土地出让金的诱惑，地方政府就有动力推动集体建设用地的使用权流转；当维护长远利益的需要高过获取短期利益，当地村民也有动力推动集体建设用地的使用权流转。这一切都使得南海成为全国集体建设用地使用权流转“尺度”最大的地区之一。

　　如果南海的集体土地使用权流转实验能够继续推进，未来很有可能增加当地房地产市场的有效供应，这必将影响当地房地产市场的生态。不过，多位当地房地产人士都对中国证券报记者表示，未来南海的集体土地使用权流转能否继续推进还存在一定的变数。

　　佛山世联地产董事总经理葛朴表示，如果南海的集体建设用地都以使用权流转的形式进行开发，必将对南海现有的房地产生态构成冲击，但是葛朴对这一模式能走多远表示怀疑。“与国有土地相比，集体土地使用权的价格十分低廉，如果开发集体土地能够获得和开发国有土地一样的效果，国有土地将不再吸引开发商。就算当地政府愿意让利，政府最终能够放弃多少土地出让金仍存在很大的变数。”

　　北京大学公共经济研究交流中心研究员韩世同表示，目前来看南海进行的集体建设用地使用权流转实验确实有望打破现有的土地供应一元制格局，而土地供应主体过于单一正是土地价格不断上涨的最大原因，这也是目前我国房地产市场最大的弊端之一。但是未来南海的土地使用权流转项目如何运营依然不够明朗。由于开发商取得的仅仅是集体建设用地的使用权，若干年后上盖物业还要收归村集体，这就意味着这些物业难以取得产权证进行散售，而这是目前农村集体建设用地使用权流转的最大瓶颈。“村集体投资兴建物业能够获得稳定的租金，但是开发商的前期投入很难通过租金形式快速收回，这对于开发商的资金链是一个严峻的考验。”

　　对其他地区而言，广东南海的土地流转经验有着较强的个性。作为经济发达地区，广东南海的土地流转模式已经在现有法律框架内进行了最大的发挥，南海经验未来还将对其他经济发达地区的集体土地流转提供持续的先行借鉴。我国的农村面积十分广袤，南海经验只不过为集体建设用地使用权的流转提供了一种思路，在土地流转的其他层面，诸如农业生产用地使用权如何流转等问题也依然待解。记者 张昊