深圳：北部片区将试水“整村土地统筹”

　　解决水源三村乃至北部片区的发展问题，必须解决历史遗留问题。小水井日取水量达几十立方米，会对水源保护和地下地质产生影响。

发展都市农业是北部片区转型发展的路径之一。

　　处在南山北部的水源三村(白芒、麻磡、大磡)对于南山来说，是个心头病，如何协调水源保护、生态保护和经济发展，困扰了南山20多年。最终的出路在哪里？今年政府提出了新的发展思路，围绕着北部片区发展的根子——土地问题开刀，试图探索出一劳永逸的解决路径。按照区城改办人员的说法，现在进行正当时，往后拖只能是越来越难，拆迁成本越来越高。

　　打破水源三村发展困境的核心举措就是“整村土地统筹”规划。在尊重历史、尊重原居民发展的意愿下，结合土地改革政策、城市更新政策，通过试点整村土地统筹的方式，为水源三村乃至整个北部片区的发展找出新的发展路径。记者近日从南山区城改办获悉，位于白芒的牛成村，有望成为南山首个整村土地统筹的试点村。

　　超九成建筑未确权 低端产业妨碍发展

　　现状

　　南山的未来发展在北部。从目前的土地整备情况来看，南山区可进行整备的土地主要集中在北部片区，即桃源和西丽街道。不过北部也是土地整备的难点所在。

　　9月份，南山区区委书记李小甘率队到西丽的白芒、大磡社区进行党代表进社区活动，为两个社区带来了重大的利好消息。那就是西丽“水源三村”整体规划方案已经在制定当中，年底前有望完成，届时，牛成村将成为深圳市整村土地统筹的首个试点村，打破北部片区发展的困境。

　　对于南山的北部片区来说，面临着城市更新、再发展的问题，工业厂房遍布，低端落后产业云集。最为典型的要数“水源三村”，还面临着水源保护、生态保护的问题。解决北部发展的问题，就要啃掉妨碍“水源三村”发展的“硬骨头”。

　　围绕着土地问题，水源三村的原住民与政府“争斗”了20多年。可以说从农城化开始的那一刻，便进行着历史遗留问题解决的“拉锯战”。

　　水源三村是南山最落后的社区，也是发展愿望最为强烈的社区，在多年的斗争中，几个社区建起大量的工业厂房和民房，依靠收租来寻求自身生存发展。

　　根据去年深圳市城市规划设计研究院制作的《西丽地区水源三村发展策略研究报告》(以下简称“研究报告”)提供的数据，目前水源三村的总人口已经超过5万人，户籍人口为2600多人，外来流动人口接近5万人。原住居民主要依赖物业出租。居民年均分红处在南山垫底位置。正是因为贫穷，社区股份为了发展经济，经过多年的建设，形成了17个工业区，394栋工业厂房，引进的企业超过700家。企业经营涉及电子、五金、家具、服装等低端落后产业，大部分企业不属于政府鼓励发展的产业类型，以劳动密集型且附加值较低的加工业为主。

　　从水源三村的土地利用现状来看，城市建设用地共计425.65公顷，占总用地的13%，超过法定图则的要求。如果从合法土地的角度看，在建成区内，权属合法的用地很少，白芒(含牛成)、麻磡、大磡和阳光社区内的合同及红线用地仅40公顷，牛成村则无合法权属用地。

　　根据现有的土地政策，水源三村加上阳光社区绝大部分现状建筑物是占用国有土地，即违法占用土地比例超过90%。从水源保护区的角度来看，目前还有少量建筑位于一级水源保护区内，主要集中在大磡小学以及周边建筑和白芒村的股份公司大楼等地。

　　遗留问题久拖不决 民众发展诉求强烈

　　问题

　　解决水源三村乃至北部片区的发展问题，必须梳理清历史遗留问题。认清现状，找出根源，顺藤摸瓜才能找出解决路径。由于征地不彻底、土地管理不到位，形成了一系列历史遗留问题。这些问题随着时间的推移只会日益突出。

　　这些问题的产生，追溯源头还是征地引起的。在上个世纪90年代土地统征工作中，北部片区各村被征地面积合计2848公顷，征地返还土地面积38公顷，仅占1.33%，与广东省政府返还用地上限10%的标准差距甚远，与整个深圳市相比，比例也偏低。同时这些返还用地并未落实到各村，而是由西丽众冠公司统一经营管理。

　　由此，在土地管理不到位及村集体未及时申请确权等因素下，各村逐步在原村庄的周边兴建工业区和建筑物，目前这些建成区已经远远超过各村红线。

　　到目前为止，上述村庄的土地征转工作还没有彻底进行，成为深圳征地史中的“死角”。由于南山行政区域划线与特区二线关划线不一致，部分属于南山行政区域范围内的土地位于特区二线关外，这部分土地统称为“夹缝地带”，在上个世纪90年代特区农村城市化时，对二线关内的土地进行了统征，夹缝地带由于不在特区内，没有纳入到统征的范围。2005年宝安、龙岗转地时，“夹缝地带”因属于南山行政区域，也没有进行征转。

　　“目前统计‘夹缝地带’土地面积约1915公顷，涉及到大磡、麻磡、白芒、长源、福光、塘朗等村，如果能对上述土地进行征转，积极争取落实返还土地指标，并将指标大部分规划在建成区用地上，就可以解决部分违法用地的红线问题。”区城改办人员介绍。但是由于征地返还政策尚不明确，且资金需求量大，“夹缝地带”土地征转工作暂时无法启动。

　　同时，北部片区三分之二的土地约53.27平方公里位于西丽水库、长岭陂水库和宝安铁钢水库的水源保护区内，以及羊台山、塘朗山周边的生态保护用地范围内，且片区内水源与生态保护用地分布范围广、面积大，各村集体经济发展不同程度受到“铁线”的制约，其中麻磡、大磡、白芒的情况最为突出。近几年水源三村部分群众代表曾集体上访到市政府，今年初大磡村又致信市委要求政府从多方面补偿其在饮用水源和生态保护方面做出的牺牲，并表达改造发展的强烈愿望。

　　在此背景下，如何彻底解决北部片区发展的问题，研究报告出炉，区城改办初步形成了北部片区土地改革工作思路及工作方案，并作为区政府年度核心工作的内容之一。目前相关方案还在进一步的修订完善中。

　　整村土地统筹规划 改革破解发展困境

　　出路

　　在一名在基层工作多年的旧改人员看来，能够借助于土地改革，实现历史遗留问题的解决，是目前北部片区最可行的发展举措。在政策和现状的基础上，找到切入口，既要认同现状，又着重于发展，并且在保护水源的基础上，找到保护与发展的合理平衡点。

　　此前，政府对水源三村曾实施过异地发展的思路，在西丽地区为水源三村安排6万平米异地发展用地，但在实际操作过程中，异地用地工业区的建设并未按照三村工业置换的规划思路实施，村民仍旧是增加物业面积来增加收入的思维。

　　随后几年，政府围绕青苗补偿等工作也进行探索，但是村民与村集体提出的青苗补偿价格和返还土地要求均高于补偿标准，加上村民对征地工作态度消极，不愿意配合，造成青苗补偿进展缓慢。2011年，深圳市全面启动土地整备工作，不少大项目集中在南山北部片区，在开展土地整备的补偿协商中，各村集体再次提出返还用地要求，致使土地整备工作艰难。问题不断增多，居民诉求强烈，必须找到解决路径。在研究报告中，就提出整村统筹的土地整备方式，解决三村土地历史遗留问题。

　　其内容是在经济测算可行的前提下，通过整村统筹的土地整备方式一次性解决三村土地历史遗留问题，包括收回土地使用权、房屋征收、土地收购及转征地历史遗留问题等。

　　南山区城改办遵循这一思路，以农城化旧村为整体，在土地及建筑物现状调查的基础上，综合运用规划、土地确权、资金补偿、收益平衡、生态保护与反哺等手段，以整村为单位“算大账”，统筹各方利益后提出社区土地二次开发方案。土地二次开发方案可以是城市更新(拆除重建与综合整治)、土地整备、土地一二级联动开发和其他可行的模式。

　　不过，目前实现整村统筹开发，还面临着很多基础性问题。比如目前统计的相关数据差别很大，必须重新进行测绘。今年区城改办招标了5家测绘公司做基础工作，了解水源三村等各村的物业、权属等。

　　随着工作的开展，还需要进行全面的摸底调查，比如深入各自然村及周边山林实地考察，形成直观认识，走访各村集体和社区工作站，广泛收集听取各方意见。查阅历史遗留违法建筑普查资料，掌握各村的土地物业情况等。邀请咨询公司、社会评估测绘机构、规划设计公司及房地产开发企业等，开展相关政策及工作思路的研讨。

　　据介绍，整村统筹框架下的土地整备和城市更新，将遵循“政府主导、社区主体、村民参与”的基本原则。整村统筹离不开村股份公司领导班子的主体作用。对上要与政府充分协商研究算“大账”形成全村有关土地留用、更新规划、资金补偿、土地收益分配等“一揽子”解决方案。对下要作为主体全盘负责村内的拆迁安置、遗留问题处理、土地清理移交、城市更新实施与开发等各个具体环节。

　　南山区的北部片区发展思路，是先行选择条件较为成熟的村开展试点，探索积累经验后再逐步铺开。而牛成村就具备这样的条件，比如土地问题相对明晰，现状容积率不是太高，村民要求发展和改造的愿望强烈，股份公司领导班子明事理、算大帐、好沟通、有威信，对社区有较强的领导力和执行力，等等。

　　“整村统筹”

　　的坪山路径

　　□他山之石

　　南山北部片区的土地利用现状面临的问题和坪山新区差不多。坪山在土地改革的道路上已经先行了一步。

　　去年年中，坪山新区召开土地管理制度改革综合试点动员部署会，在全市各区中率先全面启动改革工作，扛起了全市土地改革的先锋旗帜。 “土改”内容是以坪山新区金沙、南布、沙湖等社区为载体，通过“整村统筹”土地整备模式设计、配套政策研究和实践，探索原农村土地确权的办法。

　　“整村统筹”的土地整备新模式，是通过土地整备、城市更新和城市发展单元等二次开发手段，综合运用规划、土地、产权及相关政策，在规划编制、补偿安置、经济转型、民生保障、社会建设等方面形成一揽子解决方案，统筹解决土地历史遗留问题，推动社区转型发展，实现过程当中的土地权益清理与重构。

　　“整村统筹”土地整备是在实践探索中开创的新事物，在改革的推动下，这一探索所取得的成绩令人振奋。据悉，坪山新区系统开展了“整村统筹”土地整备的模式设计和实施路径研究，在政府、社区与土地权利人利益分配的“大账”核算工作基础上，已研究并初步形成了坪山新区“整村统筹”土地整备原农村集体经济组织留用建设用地核定办法，确立了“以房确地”的新思路。初步制定了辖区南布社区土地整备经济测算和土地整备实施方案，沙湖社区和金沙社区的土地整备实施方案的编制工作正在有序推进。同时，该区还根据南布、沙湖和金沙社区的经济测算结果，提炼出了一整套“整村统筹”土地整备规划研究思路。今年这三个社区的“整村统筹”土地整备工作将陆续进入实施阶段。