上海：提升土地利用水平促进产业转型

　　寸土寸金的上海用地竟是粗放的。针对上海建设用地规模趋于极限，用地特别是工业用地存在的粗放利用现象，上海市工商联在日前召开的上海市政协第十二届二次会议大会发言中建议：要提升土地集约节约利用水平，以促进上海产业结构转型升级。

　　上海市工商联认为，上海土地粗放利用具体表现在三个方面：

　　首先，建设用地规模趋于极限，且粗放特征显著。从建设用地规模总量看，当前上海建设用地已达3070平方公里，占陆域面积比重为45.7%。根据土地利用总体规划，至2020年上海建设用地总规模为3226平方公里，占陆域面积的比重将达到48%，建设用地总量趋于极限规模。与此相比，国外大都市建设用地占城市陆域面积的比重一般都保持在20%-30%的水平。从人均建设用地水平看，上海目前为122平方米，远高于发达国家城市人均82.4平方米和发展中国家城市人均83.3平方米的水平，也高于国际大都市的水平，反映出粗放利用的明显特征。

　　其次，建设用地结构中工业用地比例偏高。上海建设用地中，工业用地占比达29%，与国外综合性城市工业用地平均占比15%-17%相比，明显偏高。上海中心城区还存在大量工业用地性质的老厂房、老仓库；而伦敦、纽约、东京等国际大都市的工业用地占建设用地比重一般在5%以下，上海与之相比差距更大，这与上海“四个中心”的发展定位明显不符。近10年来工业用地占年供地总量比重始终在50%左右，给整个城市的生态环境建设带来严峻挑战。

　　第三，工业用地产出效率相对较低。2000-2009年的10年间，上海建设用地产出效率年均增长率为8.3%，而同期工业用地年均增长率仅为6.5%。2000年时，商服用地的产出效率是工业用地的1.37倍，到2009年则增加到1.74倍，表明商服用地的产出效率不仅高于工业用地，而且其增长率也高于工业用地。与此同时，工业用地产出效率的提升主要是靠资本投入而非创新水平的提升。自2000年以来的10年间，上海工业用地的投资强度年均增长4.6%，表明工业土地产出效率增长中的70%以上由投资拉动。

　　上海市工商联表示，目前上海土地粗放开发的弊端已开始逐渐显现：一方面，土地开发强度已接近极限；另一方面，工业土地闲置或粗放利用现象比比皆是。面对土地资源硬约束与大量工业用地闲置之间的矛盾，必须通过优化建设用地结构、加快土地二次开发和创新土地使用制度等方式来提升土地的集约节约利用水平，逐步缓解上海建设用地紧张局面，实现上海未来的可持续发展。

　　为此上海市工商联建议：

　　第一，加快产业结构调整，优化建设用地结构。从长远来看，产业结构优化是经济增长的核心，土地二次开发的目的就是让优质项目尽快落地，保证经济、社会的可持续发展。因此，优化建设用地结构：一要加快产业结构调整，使产业用地政策与上海市产业发展导向高度匹配。中心城区应优先发展现代服务业，而郊区工业用地需优先保证先进制造业及高新技术产业发展；二要坚持“产业集中、用地集中”原则，优化产业布局。加大市域范围内零星、低效工业点向该市统一认定的“104个产业区块”集聚力度；三要研究产业结构调整、产业转移动向，建立覆盖上海市各行业的集约节约用地标准体系。

　　第二，加快土地二次开发，提高地均产出效益。可以借鉴发达国家分别采用“土地重整制度”和“精明增长战略”应对土地紧缺的经验，加快工业土地二次开发，盘活存量，提高质量。通过合理分配土地用途转型所带来的“红利”，鼓励现有的二产用地向三产用地转型。利用税收调节手段，促进企业部分存量与闲置土地入市，从而增加建设用地的供应途径。

　　第三，创新土地使用制度，完善城市用地模式。希望在现有“两规合一”基础上，加快推进城市规划、土地规划和产业规划“三规合一”。提高对用地项目的全程监管，推进土地利用绩效评估工作。以高密度集约型开发模式为导向，研究出台地方性法规，适度突破国家及地方对建设用地尤其是工业仓储用地建筑容积率上限规定，在大的区域范围内对容积率进行总体控制并允许不同地块的容积率相互调剂。同时，适当放宽郊区新城建设的容积率限制，提高产业和人口集聚度，促进其向SCBD发展。在有关政策制定和执行中，确保民营企业与其他所有制企业平等对待。